張樹偉：火電審批權(quán)應(yīng)該徹底取消

隨著油氣、煤炭、新能源等領(lǐng)域數(shù)十項(xiàng)相關(guān)審批權(quán)的陸續(xù)取消和下放，關(guān)于火電審批權(quán)何去何從的議題引起業(yè)界關(guān)注�；痣妼徟鷻�(quán)在我國延續(xù)數(shù)年，其依據(jù)是什么？隨著改革的推進(jìn)，該項(xiàng)政策是否需要調(diào)整？不同的專家對(duì)此有不同的解讀，本期，《中國能源報(bào)》記者采訪了國際能源署全球能源展望組高級(jí)能源專家張樹偉。

中國能源報(bào)：近些年我國火電項(xiàng)目審批的依據(jù)是什么？

張樹偉：項(xiàng)目審批是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)沿襲下控制項(xiàng)目投資的政府管理方式。其審批的“顯性”依據(jù)有三點(diǎn)：一，控制總的建設(shè)規(guī)模，讓火電項(xiàng)目既滿足需求，又不造成浪費(fèi)；二，考核項(xiàng)目的內(nèi)部收益率（IRR）要保證達(dá)到基準(zhǔn)收益率；三，其他一些宏觀整體考量因素，比如區(qū)域發(fā)展政策等。

中國能源報(bào)：火電審批是否有其存在的必要性？

張樹偉：不一定。首先，計(jì)劃與規(guī)劃一直是中國特色，最常用的語言就是“準(zhǔn)確把握未來趨勢(shì)”，即根據(jù)需求確定供給規(guī)劃盤子，然后按照一定規(guī)則布局項(xiàng)目。但是實(shí)際上，無論是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下還是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這一點(diǎn)都很難做到。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)中伴隨著大量的分散決策，需求強(qiáng)烈地受到各種政策以及人們選擇的影響，未來需求的不確定性是固有的。事實(shí)上，中國從“六五”時(shí)期至“十五”時(shí)期都經(jīng)常處于嚴(yán)重缺電狀態(tài)。這一方面印證了“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)就是短缺經(jīng)濟(jì)”的定理，另一方面也說明了規(guī)劃的無能為力。

其次，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，業(yè)主自會(huì)認(rèn)真考量項(xiàng)目盈利與否，不需要政府擔(dān)心�，F(xiàn)實(shí)中，由于電力行業(yè)是資本密集型行業(yè)，“預(yù)算軟約束”的國企眾多，地方經(jīng)濟(jì)財(cái)政對(duì)項(xiàng)目也很倚重，這使得很多的電力企業(yè)不是追求自身利潤最大化的自主經(jīng)營實(shí)體，而成為了政府決策的附庸，或者成為以規(guī)模最大化、投資最大化為目標(biāo)的主體。而投資的失誤，也缺乏明確的責(zé)任主體。這是中國產(chǎn)能過剩的重要原因，投資主體不明確，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不明確。

此外需要注意的是，審批權(quán)由相關(guān)部門自由量裁，其操作中也容易衍生自由處置與權(quán)力尋租。

中國能源報(bào)：照您的說法，火電審批權(quán)應(yīng)該調(diào)整了？

張樹偉：理想的長期情況是：電力企業(yè)自負(fù)盈虧，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分、決策獨(dú)立的情況下，火電審批權(quán)需要徹底取消。當(dāng)然，下放火電審批權(quán)并不意味著問題都解決了，而是產(chǎn)生的問題相對(duì)要減少很多。目前地方政府負(fù)債高，社會(huì)銀根收緊，“預(yù)算軟約束”的問題得到了一定的約束；電力需求不旺，企業(yè)對(duì)項(xiàng)目上馬的市場(chǎng)與盈利前景必須有所考量。再者，權(quán)力下放少了一道中央層面的手續(xù)，交易成本可以降低不少，而地方對(duì)各地的省情也更了解，即使犯了錯(cuò)誤，其影響也會(huì)小一些。

另外，從電力發(fā)展形態(tài)方面看，分布式、分散化的電力系統(tǒng)具有充分的靈活性，應(yīng)該是未來的發(fā)展方向。減少大范圍跨區(qū)輸電的規(guī)模應(yīng)為未來電力規(guī)劃的目標(biāo)，將審批權(quán)下放有利于這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

中國能源報(bào)：如果取消火電審批，發(fā)電企業(yè)作為自主的投資主體會(huì)不會(huì)出現(xiàn)混亂局面？

張樹偉：這需要定義什么叫“混亂”，什么叫“有序”。如果企業(yè)是自主決策，那么盈虧自己會(huì)去衡量，如果產(chǎn)能過剩，其投資沖動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)就不大。即使有，其損失也是分散到個(gè)體上，不屬于政府擔(dān)心的范圍。當(dāng)然，上馬的火電項(xiàng)目要符合環(huán)保、安全、用工標(biāo)準(zhǔn)，這些外部性影響最需要政府重視。這些搞不好，項(xiàng)目上馬的“輸家”就可能是項(xiàng)目外的個(gè)體，這是不公平的，也是嚴(yán)重違背總體效率原則的。出現(xiàn)這一問題的“藥方”應(yīng)該是政府嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)監(jiān)管，而不是“中央政府上收權(quán)力管起來”。

中國能源報(bào)：目前各省都有火電發(fā)電量計(jì)劃指標(biāo)。在目前的這種情況下，是否應(yīng)該調(diào)整這一規(guī)定？

張樹偉：“平均發(fā)電量”指標(biāo)從哪種角度看都是不合理的。如果仍然在審批的框里轉(zhuǎn)悠，反而會(huì)增加新的自由量裁權(quán)導(dǎo)致腐敗。

總之，長期來看，電力缺乏競(jìng)價(jià)市場(chǎng)才是一切問題的根源。電力市場(chǎng)缺乏產(chǎn)生了如下不良后果：第一，上網(wǎng)電價(jià)無法通過市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)。政府確定的“標(biāo)桿電價(jià)”一定程度上消滅了電力供求信號(hào)，由于信息不對(duì)稱，各省的標(biāo)桿電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)早就脫離了電力建設(shè)的各項(xiàng)成本實(shí)際，而現(xiàn)實(shí)中的環(huán)保執(zhí)法不嚴(yán)，企業(yè)通過節(jié)省環(huán)保成本等實(shí)現(xiàn)了電廠的正收益；第二，不同電廠的市場(chǎng)份額無法內(nèi)生競(jìng)爭(zhēng)確定。大鍋飯的電量指標(biāo)分配無助于技術(shù)的進(jìn)步與“獎(jiǎng)優(yōu)懲劣”；第三，企業(yè)不會(huì)專注于提高效率，降低邊際成本以提高自己的市場(chǎng)份額，而是專注練“外功”，跑項(xiàng)目審批，跑電量指標(biāo)，跑優(yōu)惠政策，這反過來又成為了政府進(jìn)一步加強(qiáng)管制的理由；第四，電網(wǎng)專享“獨(dú)買獨(dú)賣”的壟斷地位，電價(jià)機(jī)制固定僵化，對(duì)電廠的所謂“計(jì)劃外”電量壓低收購，制造各種收費(fèi)事端，迫使電廠在其他地方想辦法省成本，這也是企業(yè)環(huán)保、設(shè)備質(zhì)量違法的一個(gè)重要原因。