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核心提示：
鑒于政府投資對(duì)一年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇起到了非常重要的作用，政府投資的資金又主要來(lái)自于政府預(yù)算，因而一個(gè)公開(kāi)、透明的政府預(yù)算將對(duì)政府投資起到有效監(jiān)督和約束的積極影響。
打造地方政府的“陽(yáng)光財(cái)政”，最好不要老掛在嘴上，而應(yīng)具體落實(shí)到行動(dòng)上。不久前，上海市成為繼廣州市之后又一個(gè)擬公開(kāi)政府財(cái)政預(yù)算的城市。這個(gè)問(wèn)題之所以會(huì)引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，還有一個(gè)重要原因是政府預(yù)算的公開(kāi)、透明將起到有效監(jiān)督政府投資的積極作用。當(dāng)政府投資目前已成為拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿r(shí)，公開(kāi)政府預(yù)算對(duì)監(jiān)督和約束政府投資的積極影響自然會(huì)備受關(guān)注。
其實(shí)，去年5月實(shí)施的《政府信息公開(kāi)條例規(guī)定》和去年9月財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件都要求地方政府要信息公開(kāi)，特別是要加大財(cái)政預(yù)算信息的主動(dòng)公開(kāi)力度。但是，迄今為止，除了個(gè)別地區(qū)和部門(mén)外，多數(shù)地方還在以“國(guó)家秘密”為由，對(duì)社會(huì)公眾公開(kāi)地方政府預(yù)算的要求“置之不理”。正因?yàn)槟壳皩?shí)施公開(kāi)預(yù)算的地方政府太少，上海市和廣州市的“做法”才更值得提倡和推廣，對(duì)其他地方來(lái)講也是一種示范。
在筆者看來(lái)，政府預(yù)算實(shí)際上就是政府收支預(yù)算，是政府行政的基礎(chǔ)和財(cái)政管理的核心工具，這包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督等方面內(nèi)容。它也是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要杠桿之一。從目前來(lái)看，盡管近年來(lái)我國(guó)的預(yù)算體制經(jīng)過(guò)多次改革后已有所完善，但距離建設(shè)一個(gè)“公開(kāi)、民主”的預(yù)算體制還存在很大的差距。例如，地方政府“集”財(cái)政預(yù)算的編制權(quán)與執(zhí)行權(quán)于一體，外界很難有效監(jiān)督和控制個(gè)別預(yù)算單位的經(jīng)費(fèi)整體使用情況。還有，政府收入被割裂為“預(yù)算內(nèi)收入”和“預(yù)算外收入”，特別是預(yù)算外資金可以游離于預(yù)算管理之外，從而會(huì)削弱財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，并容易產(chǎn)生“暗箱操作”、資金使用不當(dāng)及各種預(yù)算腐敗等問(wèn)題
鑒于政府投資對(duì)一年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇起到了非常重要的作用，而政府投資的資金又主要來(lái)自于政府預(yù)算，對(duì)政府預(yù)算公開(kāi)的要求同樣也適用于政府投資，即政府投資也應(yīng)該強(qiáng)調(diào)公開(kāi)和透明。在筆者看來(lái)，一個(gè)公開(kāi)、透明的政府預(yù)算會(huì)對(duì)政府投資起到有效的監(jiān)督作用。相反，政府預(yù)算的不公開(kāi)、不透明將對(duì)政府投資產(chǎn)生尤為明顯的不良后果，因?yàn)槠裎覈?guó)的政府投資項(xiàng)目管理體制還存在著諸多不足，如效率低下、資源浪費(fèi)嚴(yán)重和易滋生腐敗現(xiàn)象等。
不妨以政府投資工程為例，如今我們基本上還在延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高度集中的管理模式——“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的政府投資工程管理方式，但這種落后的投資管理模式直接與政府控制預(yù)算編制和執(zhí)行有關(guān)。在這種模式下，投資與建設(shè)、建設(shè)與管理很容易“混為一體”，行政權(quán)力可以直接介入工程項(xiàng)目的實(shí)施，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，極易造成決策失誤和監(jiān)督失靈，導(dǎo)致項(xiàng)目投資效益低下，并形成投資的“黑洞”、滋生腐敗及工程質(zhì)量得不到保證等突出問(wèn)題。
以此觀察4萬(wàn)億刺激計(jì)劃中政府投資的實(shí)施情況發(fā)現(xiàn)，一些部門(mén)或地方政府在環(huán)保、土地征用和其他行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)方面相對(duì)有所放松；一些地方為完成中央下達(dá)任務(wù)而放松對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的可行性論證，并造成部分行業(yè)重復(fù)建設(shè)問(wèn)題嚴(yán)重和經(jīng)濟(jì)效益難以實(shí)現(xiàn)。另外，從今年以來(lái)中央檢查組對(duì)地方落實(shí)4萬(wàn)億投資的兩次檢查情況來(lái)看，除了地方政府配套資金投入沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)問(wèn)題比較突出外，還存在著地方政府收到投資預(yù)算后分解下達(dá)不及時(shí)、虛報(bào)工程進(jìn)度、完成投資數(shù)不實(shí)、擅自改變審批過(guò)的建設(shè)內(nèi)容及擠占挪用項(xiàng)目資金等問(wèn)題。
政府投資過(guò)程中產(chǎn)生的諸多問(wèn)題表明，投資不僅要講數(shù)量，更要講質(zhì)量，要講出“經(jīng)濟(jì)效益”。因此，為了更好地發(fā)揮出4萬(wàn)億政府投資的正面作用，除了要繼續(xù)改革和完善我國(guó)的投資體制本身及改進(jìn)政府投資項(xiàng)目的決策規(guī)則與程序等方面工作外，我們更要去改革和完善地方政府的財(cái)政預(yù)算體制。例如，應(yīng)該在中國(guó)的公共預(yù)算過(guò)程中建立起一套財(cái)政責(zé)任機(jī)制，這包括明確和細(xì)化人大的預(yù)算權(quán)力、預(yù)算監(jiān)督和審查權(quán)、建立預(yù)算調(diào)整程序等。同時(shí)，我們還要保障社會(huì)公眾對(duì)“陽(yáng)光財(cái)政”的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使社會(huì)公眾知道地方政府是怎樣“花錢(qián)”的，這包括政府投資。
由此可見(jiàn)，地方政府預(yù)算的公開(kāi)和透明，將有助于最大程度地減少政府預(yù)算（包括政府投資）的失誤和腐敗，真正發(fā)揮其對(duì)政府投資的有效監(jiān)督作用。
打造地方政府的“陽(yáng)光財(cái)政”，最好不要老掛在嘴上，而應(yīng)具體落實(shí)到行動(dòng)上。不久前，上海市成為繼廣州市之后又一個(gè)擬公開(kāi)政府財(cái)政預(yù)算的城市。這個(gè)問(wèn)題之所以會(huì)引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，還有一個(gè)重要原因是政府預(yù)算的公開(kāi)、透明將起到有效監(jiān)督政府投資的積極作用。當(dāng)政府投資目前已成為拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿r(shí)，公開(kāi)政府預(yù)算對(duì)監(jiān)督和約束政府投資的積極影響自然會(huì)備受關(guān)注。
其實(shí)，去年5月實(shí)施的《政府信息公開(kāi)條例規(guī)定》和去年9月財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件都要求地方政府要信息公開(kāi)，特別是要加大財(cái)政預(yù)算信息的主動(dòng)公開(kāi)力度。但是，迄今為止，除了個(gè)別地區(qū)和部門(mén)外，多數(shù)地方還在以“國(guó)家秘密”為由，對(duì)社會(huì)公眾公開(kāi)地方政府預(yù)算的要求“置之不理”。正因?yàn)槟壳皩?shí)施公開(kāi)預(yù)算的地方政府太少，上海市和廣州市的“做法”才更值得提倡和推廣，對(duì)其他地方來(lái)講也是一種示范。
在筆者看來(lái)，政府預(yù)算實(shí)際上就是政府收支預(yù)算，是政府行政的基礎(chǔ)和財(cái)政管理的核心工具，這包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督等方面內(nèi)容。它也是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要杠桿之一。從目前來(lái)看，盡管近年來(lái)我國(guó)的預(yù)算體制經(jīng)過(guò)多次改革后已有所完善，但距離建設(shè)一個(gè)“公開(kāi)、民主”的預(yù)算體制還存在很大的差距。例如，地方政府“集”財(cái)政預(yù)算的編制權(quán)與執(zhí)行權(quán)于一體，外界很難有效監(jiān)督和控制個(gè)別預(yù)算單位的經(jīng)費(fèi)整體使用情況。還有，政府收入被割裂為“預(yù)算內(nèi)收入”和“預(yù)算外收入”，特別是預(yù)算外資金可以游離于預(yù)算管理之外，從而會(huì)削弱財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，并容易產(chǎn)生“暗箱操作”、資金使用不當(dāng)及各種預(yù)算腐敗等問(wèn)題
鑒于政府投資對(duì)一年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇起到了非常重要的作用，而政府投資的資金又主要來(lái)自于政府預(yù)算，對(duì)政府預(yù)算公開(kāi)的要求同樣也適用于政府投資，即政府投資也應(yīng)該強(qiáng)調(diào)公開(kāi)和透明。在筆者看來(lái)，一個(gè)公開(kāi)、透明的政府預(yù)算會(huì)對(duì)政府投資起到有效的監(jiān)督作用。相反，政府預(yù)算的不公開(kāi)、不透明將對(duì)政府投資產(chǎn)生尤為明顯的不良后果，因?yàn)槠裎覈?guó)的政府投資項(xiàng)目管理體制還存在著諸多不足，如效率低下、資源浪費(fèi)嚴(yán)重和易滋生腐敗現(xiàn)象等。
不妨以政府投資工程為例，如今我們基本上還在延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高度集中的管理模式——“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的政府投資工程管理方式，但這種落后的投資管理模式直接與政府控制預(yù)算編制和執(zhí)行有關(guān)。在這種模式下，投資與建設(shè)、建設(shè)與管理很容易“混為一體”，行政權(quán)力可以直接介入工程項(xiàng)目的實(shí)施，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，極易造成決策失誤和監(jiān)督失靈，導(dǎo)致項(xiàng)目投資效益低下，并形成投資的“黑洞”、滋生腐敗及工程質(zhì)量得不到保證等突出問(wèn)題。
以此觀察4萬(wàn)億刺激計(jì)劃中政府投資的實(shí)施情況發(fā)現(xiàn)，一些部門(mén)或地方政府在環(huán)保、土地征用和其他行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)方面相對(duì)有所放松；一些地方為完成中央下達(dá)任務(wù)而放松對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的可行性論證，并造成部分行業(yè)重復(fù)建設(shè)問(wèn)題嚴(yán)重和經(jīng)濟(jì)效益難以實(shí)現(xiàn)。另外，從今年以來(lái)中央檢查組對(duì)地方落實(shí)4萬(wàn)億投資的兩次檢查情況來(lái)看，除了地方政府配套資金投入沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)問(wèn)題比較突出外，還存在著地方政府收到投資預(yù)算后分解下達(dá)不及時(shí)、虛報(bào)工程進(jìn)度、完成投資數(shù)不實(shí)、擅自改變審批過(guò)的建設(shè)內(nèi)容及擠占挪用項(xiàng)目資金等問(wèn)題。
政府投資過(guò)程中產(chǎn)生的諸多問(wèn)題表明，投資不僅要講數(shù)量，更要講質(zhì)量，要講出“經(jīng)濟(jì)效益”。因此，為了更好地發(fā)揮出4萬(wàn)億政府投資的正面作用，除了要繼續(xù)改革和完善我國(guó)的投資體制本身及改進(jìn)政府投資項(xiàng)目的決策規(guī)則與程序等方面工作外，我們更要去改革和完善地方政府的財(cái)政預(yù)算體制。例如，應(yīng)該在中國(guó)的公共預(yù)算過(guò)程中建立起一套財(cái)政責(zé)任機(jī)制，這包括明確和細(xì)化人大的預(yù)算權(quán)力、預(yù)算監(jiān)督和審查權(quán)、建立預(yù)算調(diào)整程序等。同時(shí)，我們還要保障社會(huì)公眾對(duì)“陽(yáng)光財(cái)政”的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使社會(huì)公眾知道地方政府是怎樣“花錢(qián)”的，這包括政府投資。
由此可見(jiàn)，地方政府預(yù)算的公開(kāi)和透明，將有助于最大程度地減少政府預(yù)算（包括政府投資）的失誤和腐敗，真正發(fā)揮其對(duì)政府投資的有效監(jiān)督作用。
