我國環(huán)境保護制度的制度變遷與績效

網(wǎng)訊 環(huán)境制度分為管制制度和經(jīng)濟激勵制度。理論與實踐證明，管制制度向經(jīng)濟激勵制度轉化是實現(xiàn)環(huán)境目標的一個自然結果，在不同國家具體實踐歷程有所不同。在我國，社會主義市場經(jīng)濟體系正在逐步完善，隨著科學發(fā)展觀的不斷落實，未來環(huán)境保護制度的趨向必然是激勵型的制度安排替代管制制度的主導地位。目前，我國已經(jīng)確立了“預防為主，防治結合”、“誰開發(fā)，誰養(yǎng)護，誰污染，誰治理”和“強化環(huán)境管理”三大政策，形成了一套較為完整的環(huán)保制度體系，這些戰(zhàn)略政策和管理制度的實施，使我國從總體上避免了經(jīng)濟快速增長條件下環(huán)境狀況急劇惡化的局面，部分城市和地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量有所改善，促進了改革開放和經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展。

　　環(huán)境保護的管制制度安排與績效

　　環(huán)境保護的管制制度又稱命令——控制型制度，是我國占據(jù)主導地位的環(huán)境制度安排，突出特點是以直接管制與行政命令為主，制度實施過程中政府扮演主角，在宏觀政策的制定或微觀環(huán)境的監(jiān)督都由政府直接操作，社會力量和市場作用發(fā)揮的空間有限;在制度執(zhí)行過程中，政府往往采取直接禁止、制定環(huán)境標準、限期改進、處以罰款、勒令停工、甚至制裁等行政管制措施，控制經(jīng)濟主體危害環(huán)境的行為。目前，我國管制制度包括環(huán)境 影響 評價制度、“三同時”制度、排污收費制度、環(huán)境保護目標責任制度、城市綜合整治定量考核制度、排放污染物許可制度、污染物集中控制制度、限期治理制度、污染物總量控制、區(qū)域限期達標或限期關停企業(yè)的命令等，大部分已獲得了正式的法律制度地位。

　　(一)我國環(huán)境保護管制制度安排的特點與問題

　　政府主導的管制制度安排為主體。在我國的環(huán)保制度中，環(huán)境制度建構的主體是政府，而不是社會公眾，政府行政干預和控制為主的管制制度安排占據(jù)了主要地位，而具有經(jīng)濟激勵作用的環(huán)境制度安排則很有限，市場化程度較低，僅是法規(guī)制度和行政命令的補充。政府行為貫穿于環(huán)境保護的各個領域與環(huán)節(jié)，微觀經(jīng)濟主體則是環(huán)保制度的被動接受者和被監(jiān)督者，公眾參與環(huán)境保護的方式、渠道較少。消費者和企業(yè)缺乏自覺遵守制度的激勵，一旦制度出現(xiàn)了漏洞或監(jiān)管不力，環(huán)境保護上的機會主義便會出現(xiàn)。

　　環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展相互兼顧。我國環(huán)保制度屬于環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展兼顧型而非環(huán)境優(yōu)先型，考慮環(huán)境保護目標需要的同時，更加關注環(huán)境制度對生產(chǎn)系統(tǒng)可能產(chǎn)生的負擔，強調(diào)經(jīng)濟承受能力及技術可行性，相應治理措施的規(guī)范不夠嚴格，對污染損害行為施加的壓力不夠，在環(huán)境制度中表現(xiàn)為環(huán)境對經(jīng)濟的妥協(xié)或讓步。當然，這一特點與 中國 的經(jīng)濟發(fā)展階段直接相關，在人均收入較低的現(xiàn)實國情下，單提“環(huán)境優(yōu)先”不現(xiàn)實，但當環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展難以兼顧的，有可能犧牲環(huán)境而保障經(jīng)濟增長，即客觀上放棄部分環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境福利保障經(jīng)濟增長。

　　缺乏正向激勵的制度安排。環(huán)境破壞只是—種表象，破壞環(huán)境的行為主要源于經(jīng)濟利益，現(xiàn)行環(huán)保制度重規(guī)制而輕激勵、重收費而輕防治、重懲罰而輕獎勵的特點，致使有令不行、有禁不止，利益機制的缺失直接導致了環(huán)境資源的惡化。低額度的收費標準和罰款，使企業(yè)交納排污費等于購買了合法的排污權，不僅沒有有效規(guī)制排污企業(yè)，反而激勵了對環(huán)境的破壞。

　　環(huán)境標準整齊劃一。現(xiàn)行環(huán)境規(guī)章、標準主要以大企業(yè)為參照制訂，而我國是一個區(qū)域、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡的大國，成千上萬的中小企業(yè)遍布全國，卻被要求執(zhí)行一個共同的國家環(huán)保標準，雖然單個企業(yè)的污染物排放量不多，但總量很大，難以有效管制過于分散的中小企業(yè)。環(huán)境標準全國統(tǒng)一，而忽視地區(qū)環(huán)境條件、經(jīng)濟發(fā)展水平及企業(yè)治理成本的差異，從而導致效率不高和社會不公平。

　　典型的末端治理。我國在理論上建立了預防為主、源頭控制的治理原則，但實踐中只能做到“末端控制”或是“末端控制下的預防”，環(huán)境制度安排大多是危害發(fā)生后再實施的治理，污染防治與生產(chǎn)、消費脫節(jié)，環(huán)境保護囿于被動應付，增加了環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境治理的成本。同時，生產(chǎn)全過程控制及產(chǎn)品生命周期生態(tài)化管理，在發(fā)展戰(zhàn)略選擇中基本上處于起步階段，實踐中依然是“先污染后治理”的模式。

　　目標的宏偉性、抽象性與操作系統(tǒng)的模糊性。我國的環(huán)保制度帶有強烈的理想主義色彩，與其說是約束人們行為的法律，不如說是一個奮斗綱領。由于目標過于宏偉及抽象，在實踐中很難被有效執(zhí)行。

　　(二)我國環(huán)境保護管制制度安排的績效分析

　　環(huán)境保護的管制制度安排優(yōu)勢。管制制度采用行政命令直接控制經(jīng)濟主體的環(huán)境行為，制定具有法律強制性的標準，目標明確，具有立竿見影的環(huán)境效果。管制制度在消除外部性方面具有較大的確定性、權威性、直接性、強制性和高效性的特點，曾對我國的環(huán)境保護起到積極作用。對有害物質(zhì)的控制，在生態(tài)敏感地帶的禁止開發(fā)活動，在污染源數(shù)量相對較少情況下的管理，行政手段更為有效和簡單。