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近日有媒體報道，國家電監(jiān)會正擬定一份有關(guān)民資進(jìn)入電力行業(yè)的相關(guān)規(guī)定，內(nèi)容不僅涉及民間資本進(jìn)入火電、水電、核電和新能源等傳統(tǒng)發(fā)電領(lǐng)域，還將允許民資進(jìn)入一直處于國家自然壟斷的電網(wǎng)環(huán)節(jié)。該媒體將此信息解讀為電力行業(yè)貫徹民間投資新36條細(xì)則，是整個中國開放民間投資戰(zhàn)略的一部分。
但筆者對允許民資進(jìn)入電網(wǎng)環(huán)節(jié)的改革持懷疑態(tài)度，因?yàn)榘娏υ趦?nèi)的能源領(lǐng)域，其價格和投資政策一直由國家發(fā)改委掌控。也就是說，電監(jiān)會目前還沒有權(quán)力制定電力行業(yè)的投資政策。
由于近期民眾對電力價格改革不滿，再加上要求打破壟斷，推進(jìn)國企改革的呼聲不斷，國家電監(jiān)會可以趁著輿論的東風(fēng)，提出一些改革措施來迎合市場，并希望獲得更多輿論支持和權(quán)力。但是，正因?yàn)槠錄]有權(quán)力而被發(fā)改委、國資委等架空，所以，其提出的改革方案或許僅僅是一種呼吁而已。
中國能源領(lǐng)域的監(jiān)管改革一直非�；靵y，以電力行業(yè)為例，盡管在2003年3月成了電監(jiān)會，但電力價格監(jiān)管、投資準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批、技術(shù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等權(quán)力仍然留在發(fā)改委手中，電力企業(yè)的資產(chǎn)管理則由國資委執(zhí)行，企業(yè)財務(wù)制度的監(jiān)督權(quán)還是以財政部為主導(dǎo)，電監(jiān)會只有電價建議權(quán)和電力業(yè)務(wù)許可證準(zhǔn)入權(quán)和安全質(zhì)量監(jiān)管權(quán)，而這些權(quán)力都無真正的約束力，尤其是作為央企的電網(wǎng)，其能力與強(qiáng)勢甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)高過電監(jiān)會。所以，我們看到近些年的電力領(lǐng)域的改革，比如投資和價格改革都由發(fā)改委決策，電力主輔分離改革由國資委領(lǐng)導(dǎo)，電監(jiān)會被晾在一邊。
在原江西省省長吳新雄2011年任電監(jiān)會主席之后，其思路是“有作為才有地位”，如果毫無作為，就無法擺脫“無權(quán)可監(jiān)、無力可監(jiān)”的地位。其上任后立即發(fā)布《電力調(diào)度機(jī)構(gòu)信息報送與披露辦法》，想借此建立獨(dú)立于電網(wǎng)的電力調(diào)度機(jī)構(gòu);今年初以來，電監(jiān)會下發(fā)《2012年推進(jìn)電力改革工作方案》，首次公開提出將啟動電改頂層設(shè)計(jì)，隨后在電監(jiān)會和各省市成立“推進(jìn)電力改革領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組”，與此同時，電監(jiān)會還啟動電監(jiān)會成立后首次針對電網(wǎng)企業(yè)的輸配電成本大范圍專項(xiàng)檢查等，直到今日傳出正在擬定民資進(jìn)入電力行業(yè)的相關(guān)規(guī)定。
筆者支持電監(jiān)會的努力，盡管這種努力可能更多出于爭權(quán)奪利的沖動，但在這個過程中如果能夠推動電力改革與加深電力行業(yè)的市場化程度，其結(jié)果就值得歡迎。正是由于發(fā)改委大權(quán)獨(dú)攬，中國經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)程才會減緩，甚至停滯。權(quán)力競爭可以打破權(quán)力壟斷，并在這個過程中推進(jìn)改革。
事實(shí)上，中國能源領(lǐng)域的管理長期以來一團(tuán)糟，能源央企都具有部級地位，其資產(chǎn)歸國資委管理，其價格由發(fā)改委控制，能源局地位比其管理的央企還低，電監(jiān)會盡管是部級單位，但毫無權(quán)力。最終，涉及能源的管理職能分散在國家發(fā)改委、電監(jiān)會、國土資源部、安監(jiān)總局等多個部門，甚至“副部級”企業(yè)手中。這種沒有最高權(quán)力治理的格局導(dǎo)致國家缺乏統(tǒng)一的具有前瞻性的能源規(guī)劃與戰(zhàn)略，九龍治水，各自為政。
因此，2008年國務(wù)院啟動大部制改革時，成立“能源部”的呼聲頗高，但最終只是設(shè)立了受發(fā)改委轄制的國家能源局，主要做宏觀研究而非管理。當(dāng)年3月敲定的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中關(guān)于設(shè)立國家能源委員會的決定，也一直到2010年1月才成為現(xiàn)實(shí)。但這個機(jī)構(gòu)的組織形式，仍然是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而非職能獨(dú)立機(jī)構(gòu)。
早在1988年中國曾組建過能源部，同時撤銷了煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、水利電力部、核工業(yè)部。不過，5年后能源部即被撤銷，再次組建電力工業(yè)部和煤炭工業(yè)部。此后中國沒有一個統(tǒng)一的能源管理部門。這是因?yàn)橹袊茉搭I(lǐng)域的各個部門，比如石油、電力等行業(yè)長期以來由不同的政治勢力支持，導(dǎo)致統(tǒng)一管理的阻力很大，形成了獨(dú)特的能源利益集團(tuán)，某些央企的勢力甚至可以左右中央政府的政策。
中央政府只能通過發(fā)改委緊緊抓住價格控制權(quán)，因?yàn)槟茉磧r格涉及到通脹水平、經(jīng)濟(jì)增長與宏觀調(diào)控等宏觀功能，央企超級壟斷、缺乏監(jiān)管規(guī)劃以及政府在價格上的非能源考慮，導(dǎo)致整個行業(yè)管理缺乏目標(biāo)，難以適應(yīng)中國日益膨脹的能源需求。
