2013年全球光伏產(chǎn)業(yè)政策盤點(diǎn)

2013年，命途多舛的中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)恰似枯木逢春，國(guó)內(nèi)應(yīng)用市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)重大突破，讓光伏人為之激情澎湃。

這一年，中國(guó)光伏從谷底回升，接二連三出臺(tái)的政策猶如“大珠小珠落玉盤”，令人目不暇接、眼花繚亂，光伏產(chǎn)業(yè)成為國(guó)內(nèi)諸多產(chǎn)業(yè)萬綠叢中一抹紅，奪人眼目。

喜從天降 光伏久旱逢甘霖

2013年2月，“干旱”已久的中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)，迎來一場(chǎng)“喜雨”——為落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的政策措施，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司向光伏企業(yè)下發(fā)了《關(guān)于完善光伏發(fā)電價(jià)格政策通知》(征求意見稿，下稱“征求意見稿”)，意在通過征求各方意見，并擬第一季度末推出國(guó)內(nèi)光伏電價(jià)的補(bǔ)貼政策。

該意見稿提出，在完善分布式光伏發(fā)電價(jià)格政策中，對(duì)分布式發(fā)電實(shí)行按照發(fā)電量補(bǔ)貼的政策，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.35元/千瓦時(shí);補(bǔ)貼資金納入可再生能源發(fā)展基金解決，由電網(wǎng)企業(yè)向分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目轉(zhuǎn)付;對(duì)分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)自用有余上網(wǎng)的電量，由電網(wǎng)企業(yè)按照當(dāng)?shù)厝济喊l(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)收購。

好事成雙，同樣在2013年2月，國(guó)家電網(wǎng)公司在京召開“促進(jìn)分布式電源并網(wǎng)新聞發(fā)布會(huì)”，向社會(huì)正式發(fā)布《關(guān)于做好分布式電源并網(wǎng)服務(wù)工作的意見》。這是繼支持分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)后，國(guó)家電網(wǎng)公司將支持范圍擴(kuò)大至風(fēng)電、天然氣等所有類型分布式電源，出臺(tái)的積極促進(jìn)分布式能源發(fā)展的又一重大舉措，一系列標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則的制定，將優(yōu)化并網(wǎng)流程，簡(jiǎn)化并網(wǎng)手續(xù)，提升服務(wù)效率，切實(shí)提高分布式電網(wǎng)并網(wǎng)的服務(wù)水平。

2013年的夏天，是幾十年來最火熱的夏天，是一個(gè)充滿生機(jī)的季節(jié)。6月16日這一天， 驕陽似火，國(guó)家能源局召開的促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展座談會(huì)現(xiàn)場(chǎng)氣氛熱烈火爆、群情激昂，與會(huì)者聆聽了國(guó)務(wù)院第12次常務(wù)會(huì)議精神，以及《分布式光伏發(fā)電示范區(qū)工作方案(草案)》對(duì)分布式光伏發(fā)電示范區(qū)建設(shè)工作的部署。

該草案包括政策支持機(jī)制、示范區(qū)選擇原則、組織實(shí)施方式、工作進(jìn)度安排、項(xiàng)目可行性分析、落實(shí)項(xiàng)目安裝條件等六方面。方案擬定的示范項(xiàng)目度電補(bǔ)貼資金為不超過0.45元/千瓦時(shí)。方案要求，獲批示范區(qū)需在2013年7月底前啟動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)。

俗話說“七月流火”，再接下來的2013年7月15日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，再次把光伏熱推向高潮。

《意見》明確，“十二五”光伏發(fā)電裝機(jī)容量將提高至35吉瓦，并對(duì)光伏市場(chǎng)的拓展、規(guī)范發(fā)展和政策支持提出了新的要求和指導(dǎo);其中，上調(diào)裝機(jī)目標(biāo)、規(guī)范高效產(chǎn)能和完善支持政策成為三大亮點(diǎn)。

隨后，國(guó)家發(fā)改委、能源局、財(cái)政部、電網(wǎng)公司等部門密集推出多個(gè)配套文件，在財(cái)政補(bǔ)貼、項(xiàng)目審批、市場(chǎng)監(jiān)管、并網(wǎng)服務(wù)等方面對(duì)國(guó)內(nèi)光伏應(yīng)用市場(chǎng)形成有力支持。配合之緊、范圍之廣、力度之大實(shí)屬空前。

好戲連臺(tái) 各部委接力推進(jìn)市場(chǎng)建設(shè)

“好風(fēng)憑借力、送我上青云”。

政策帶來的重大利好，帶動(dòng)光伏產(chǎn)業(yè)整體經(jīng)營(yíng)狀況明顯好轉(zhuǎn)。而堅(jiān)持集中式與分布式并舉，重點(diǎn)向分布式光伏發(fā)電傾斜，正式被確定為我國(guó)光伏應(yīng)用市場(chǎng)的發(fā)展方向。

2013年7月31日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于分布式光伏發(fā)電實(shí)行按照電量補(bǔ)貼政策等有關(guān)問題的通知》，國(guó)家將對(duì)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目按電量給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼資金通過電網(wǎng)企業(yè)轉(zhuǎn)付給分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目單位。此外，還將改進(jìn)光伏電站、大型風(fēng)力發(fā)電等補(bǔ)貼資金管理。

2013年8月13日，光伏人又一次喜出望外，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《分布式發(fā)電管理暫行辦法》(下稱《辦法》)。這是國(guó)家能源局在推進(jìn)電力市場(chǎng)開放促進(jìn)分布式能源發(fā)展方面發(fā)布的又一重要政策文件。

27天后，再一次驚喜降臨光伏。國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》，將光伏電站按資源和建設(shè)條件制定了0.9、0.95和1.0元/千瓦時(shí)的三類區(qū)域標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，對(duì)分布式光伏發(fā)電按全部發(fā)電量給予0.42元/千瓦時(shí)的補(bǔ)貼。與此同時(shí)，《關(guān)于調(diào)整可再生能源電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)保電價(jià)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，也將可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)提高至0.015元/千瓦時(shí)，擴(kuò)大了可再生能源發(fā)展基金的規(guī)模。

此后，光伏電站建設(shè)速度明顯加快。青海、甘肅、新疆和寧夏都達(dá)到較大規(guī)模，資料顯示，截至2013年10月，全國(guó)新增光伏發(fā)電裝機(jī)500萬千瓦。預(yù)計(jì)2013年全國(guó)光伏發(fā)電裝機(jī)新增1000萬千瓦，其中地面光伏電站新增700萬千瓦左右，分布式光伏發(fā)電新增約300萬千瓦。

分布式光伏 應(yīng)用市場(chǎng)新“寵兒”

“明年相關(guān)政策將更多向分布式電站傾斜，預(yù)計(jì)分布式光伏發(fā)電將占新增裝機(jī)規(guī)模的60%左右。”國(guó)家能源局新能源和可再生能源司副司長(zhǎng)梁志鵬向外界透露。

“我國(guó)東、中部地區(qū)適合發(fā)展分布式光伏發(fā)電，電力易于就地消納，且網(wǎng)購電價(jià)高，度電補(bǔ)貼需求少，能有效推動(dòng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、企業(yè)成本下降，還可逐步減少補(bǔ)貼�！睒I(yè)內(nèi)專家表示。

自8月初國(guó)家能源局印發(fā)《關(guān)于開展分布式光伏發(fā)電應(yīng)用示范區(qū)建設(shè)的通知》以后，北京海淀區(qū)中關(guān)村海淀園等18個(gè)分布式光伏發(fā)電應(yīng)用示范區(qū)建設(shè)相繼啟動(dòng)前期工作。

目前，浙江、山東和廣東等省份的分布式光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模較大，預(yù)計(jì)到2013，分別達(dá)到60萬千瓦、40萬千瓦和40萬千瓦。部分省份還在積極探索分布式光伏發(fā)電應(yīng)用項(xiàng)目管理方式。江蘇開展了工業(yè)園區(qū)光伏發(fā)電集中應(yīng)用、光伏示范村(小區(qū))，風(fēng)光互補(bǔ)、漁光互補(bǔ)、農(nóng)業(yè)大棚光伏應(yīng)用。浙江省嘉興市秀洲工業(yè)園區(qū)形成了政府協(xié)調(diào)推動(dòng)、發(fā)揮企業(yè)作用、統(tǒng)一規(guī)劃的項(xiàng)目開發(fā)模式。

此外，中航工業(yè)集團(tuán)公司、中國(guó)建材集團(tuán)公司、中國(guó)核工業(yè)集團(tuán)公司等大型央企也相應(yīng)制定了集團(tuán)所屬企業(yè)建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目的實(shí)施方案，平均每個(gè)集團(tuán)的規(guī)劃規(guī)模達(dá)到了40～50萬千瓦。

國(guó)家電網(wǎng)公司表示：對(duì)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，我們免費(fèi)提供并安裝電能計(jì)量表，負(fù)責(zé)全部電量的計(jì)量，并據(jù)此代國(guó)家撥付補(bǔ)貼資金。在有關(guān)并網(wǎng)接入和運(yùn)行等所有環(huán)節(jié)提供的服務(wù)均不向項(xiàng)目單位收取費(fèi)用。

好事多磨 業(yè)界出現(xiàn)批評(píng)聲

就在國(guó)家出臺(tái)一系列政策扶持光伏產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，光伏業(yè)界也出現(xiàn)了一些批評(píng)的聲音，認(rèn)為“政策很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感”，有些政策甚至被指為“坐而論道，不切實(shí)際”。

比如針對(duì)分布式光伏政策以及8GW的指標(biāo)，多數(shù)業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，政策不具備操作可行性及投資激勵(lì)意義，目標(biāo)難以完成。相關(guān)人士甚至擔(dān)心，該政策可能出現(xiàn)兩邊不討好的結(jié)果： 一是分布式光伏的配額指標(biāo)放空，二是地面電站項(xiàng)目受限，最終抑制了好不容易才啟動(dòng)的國(guó)內(nèi)光伏應(yīng)用市場(chǎng)，對(duì)產(chǎn)業(yè)整體復(fù)蘇不利。

從國(guó)家能源局下發(fā)的18個(gè)光伏產(chǎn)業(yè)園名單中看，目前分布式光伏項(xiàng)目的主導(dǎo)者全是資金雄厚的國(guó)有開發(fā)商。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，民營(yíng)企業(yè)難以進(jìn)入這一領(lǐng)域，也是分布式光伏門庭冷落的一大因素。

“四位一體” 光伏應(yīng)用市場(chǎng)新機(jī)制

從2013年7月以來密集出臺(tái)的各項(xiàng)配套政策來看，除了政策的扶持，管理的科學(xué)化、規(guī)范化也推動(dòng)著光伏產(chǎn)業(yè)的“回溫”。

國(guó)家能源局先后出臺(tái)《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》、《分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法》、《光伏發(fā)電運(yùn)營(yíng)監(jiān)管辦法》。國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部也發(fā)布了光伏電站上網(wǎng)電價(jià)、分布式光伏發(fā)電度電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼資金撥付程序等。而國(guó)家電網(wǎng)公司也按照國(guó)家政策要求對(duì)分布式電源服務(wù)辦法進(jìn)行修訂。

至此，光伏發(fā)電應(yīng)用形成了規(guī)劃、計(jì)劃、政策、監(jiān)管“四位一體”的發(fā)展機(jī)制。

按照轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)的要求，無論是分布式光伏還是光伏電站的手續(xù)，都相應(yīng)得到簡(jiǎn)化。

國(guó)家能源局明確簡(jiǎn)化光伏發(fā)電項(xiàng)目管理，建立了國(guó)家規(guī)劃和年度規(guī)模指導(dǎo)下的光伏發(fā)電項(xiàng)目管理機(jī)制。根據(jù)各地區(qū)已有發(fā)展基礎(chǔ)、配套政策措施和電網(wǎng)消納條件等情況，確定各地區(qū)年度建設(shè)指導(dǎo)規(guī)模，并以半年為周期根據(jù)發(fā)展情況進(jìn)行調(diào)整。項(xiàng)目則由省級(jí)及以下能源主管部門采取備案方式管理。

針對(duì)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，免除了規(guī)劃選址、土地預(yù)審、水土保持、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)估及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等前置條件。個(gè)人投資分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)則采取更為簡(jiǎn)便的登記方式管理，并優(yōu)先獲得國(guó)家補(bǔ)貼。

此外，根據(jù)監(jiān)管辦法，國(guó)家能源局及派出機(jī)構(gòu)將向社會(huì)公開全國(guó)光伏發(fā)電運(yùn)營(yíng)情況、電力企業(yè)對(duì)國(guó)家有關(guān)可再生能源政策、規(guī)定的執(zhí)行情況。

理性分析 為政府企業(yè)分憂解愁

目前，密集的政策出臺(tái)在產(chǎn)業(yè)內(nèi)激起層層波瀾，首先叫好聲一片，當(dāng)然也有理性批評(píng)， 同時(shí)也不乏冷靜分析。

分析人士認(rèn)為，目前國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)政策細(xì)節(jié)需要明確以下方面：分地區(qū)的詳細(xì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn); 補(bǔ)貼的支付賬期;銀行對(duì)電站項(xiàng)目的貸款辦法;簡(jiǎn)化并網(wǎng)手續(xù)，將審批制改為備案制;制定行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。

制定分地區(qū)的光伏上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼下調(diào)路線圖。從目前來看，未來大型地面電站上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼的下調(diào)概率大，但不見得會(huì)大幅度下調(diào)，或?qū)�按各省或各區(qū)域不同，給出不同的下調(diào)空間。由于中國(guó)東西部光照條件差異很大，而各地的光伏系統(tǒng)成本差異卻很小，造成光伏度電成本差異較大。因此，光伏的電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)根據(jù)資源等級(jí)，劃分幾大區(qū)域分別制定補(bǔ)貼電價(jià)。

銀行的信貸支持力度，也是光伏行業(yè)關(guān)注的焦點(diǎn)之一。光伏發(fā)電項(xiàng)目由于初始投資較大， 投資回收周期較長(zhǎng)，十分需要相對(duì)低成本的資金支持，所以銀行對(duì)于光伏發(fā)電項(xiàng)目的信貸支持特別重要。

并網(wǎng)手續(xù)的簡(jiǎn)單化和標(biāo)準(zhǔn)化，以及并網(wǎng)審批制改備案制。并網(wǎng)審批程序繁瑣、行政核準(zhǔn)成本高，也是目前國(guó)內(nèi)光伏應(yīng)用市場(chǎng)推動(dòng)所面臨的重要難題。簡(jiǎn)化并網(wǎng)手續(xù)將極大地提高投資積極性并降低投資成本，而前提是制定可操作的并網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)，將流程標(biāo)準(zhǔn)化后就可以改為備案制。

它山之石 歐美光伏產(chǎn)業(yè)政策借鑒

2013年，由于傳統(tǒng)光伏應(yīng)用市場(chǎng)歐洲出于補(bǔ)貼資金等方面的考慮，各國(guó)上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼下調(diào)幅度較大，過去兩三年超預(yù)期的高速發(fā)展或?qū)⒏嬉欢温�，歐洲市場(chǎng)的新增裝機(jī)量占比將由2012年的55%下降至35%左右，以中國(guó)、日本、美國(guó)為代表的市場(chǎng)逐漸取代歐洲成為主流市場(chǎng)，而南非、澳洲、泰國(guó)、智利等為代表的新興市場(chǎng)具有一定的潛力。

—2013 年美國(guó)光伏政策分析

美國(guó)市場(chǎng)近幾年持續(xù)高速增長(zhǎng)，據(jù)行業(yè)分析機(jī)構(gòu)預(yù)計(jì)，2013年美國(guó)市場(chǎng)規(guī)模將超過5GW，同比增長(zhǎng)繼續(xù)維持50%以上。美國(guó)市場(chǎng)需求旺盛，在美國(guó)對(duì)我國(guó)光伏產(chǎn)品征收“雙反”關(guān)稅后，我國(guó)光伏組件價(jià)格與美國(guó)國(guó)內(nèi)企業(yè)基本持平，美國(guó)光伏制造業(yè)具備本土優(yōu)勢(shì)，我國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力大幅下降，但美國(guó)需求增加的確較大提升了全球光伏需求量。

由于美國(guó)聯(lián)邦政府和各州政府實(shí)行了多元化和創(chuàng)新的支持政策，美國(guó)的光伏應(yīng)用市場(chǎng)迅速發(fā)展。美國(guó)并沒有在全國(guó)范圍內(nèi)采用流行的FIT補(bǔ)貼模式，而是采用初始投資補(bǔ)貼、電價(jià)補(bǔ)貼、光伏投資稅收減免、加速折舊稅盾、綠色電力證書、凈計(jì)量電價(jià)等一系列政策，與FIT相比，其更有利于分布式光伏的發(fā)展。

—2013 年德國(guó)光伏政策分析

2012年德國(guó)光伏系統(tǒng)安裝量再創(chuàng)歷史新高，新增光伏裝機(jī)容量超過7GW，但預(yù)計(jì)2013年將大幅回落。據(jù)行業(yè)研究機(jī)構(gòu)分析，2012年隨著歐洲各國(guó)政府頻頻頒布削減補(bǔ)貼議案， 各國(guó)紛紛出現(xiàn)搶裝潮，透支了2013年的裝機(jī)需求，歐洲光伏市場(chǎng)2013年將面臨需求急劇下降的現(xiàn)實(shí)且隨著補(bǔ)貼的進(jìn)一步下調(diào)逐步惡化，預(yù)計(jì)2013年德國(guó)新增光伏裝機(jī)將為5GW左右，減少幅度將超過30%。

—2013 年日本光伏政策分析

根據(jù)日本經(jīng)濟(jì)貿(mào)易產(chǎn)業(yè)省公布數(shù)據(jù)顯示，2012年日本光伏新增裝機(jī)2.5GW，其中住宅項(xiàng)目為1.6GW，占比65%;2013年第一季度，日本新增裝機(jī)1.7GW。

在歐美光伏市場(chǎng)貿(mào)易壁壘高企的環(huán)境下，日本市場(chǎng)的強(qiáng)勁增長(zhǎng)為整個(gè)光伏行業(yè)注入了一陣強(qiáng)心劑。福島核災(zāi)難后大多數(shù)核電站的關(guān)閉導(dǎo)致電力需求量高漲，而日本政府出臺(tái)的政策及規(guī)劃對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)支持力度極大，同時(shí)日本銀行利息較低、國(guó)民環(huán)保意識(shí)較高，這一系列因素共同推動(dòng)日本光伏市場(chǎng)高速發(fā)展。

日本光伏市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展主要是政策激勵(lì)的結(jié)果，補(bǔ)貼額度非常高，雖然對(duì)大型電站的補(bǔ)貼由此前的42日元/千瓦時(shí)降至了37.8日元/千瓦時(shí)，但因?yàn)檠a(bǔ)貼起點(diǎn)高，下調(diào)后對(duì)電站盈利能力沖擊非常小，所以政策穩(wěn)定而且慷慨，日本仍是目前全球補(bǔ)貼最優(yōu)厚的地區(qū)。受此影響，近三個(gè)季度日本國(guó)內(nèi)裝機(jī)量直線上升，而較高的補(bǔ)貼價(jià)格使當(dāng)?shù)亻_發(fā)商對(duì)組件等產(chǎn)品的要求更多在于質(zhì)量而非價(jià)格，因此日本成為了組件企業(yè)可以獲得較高盈利的重要市場(chǎng)。

根據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示，在光伏上網(wǎng)電價(jià)政策執(zhí)行之后，日本住宅屋頂項(xiàng)目保持穩(wěn)定增長(zhǎng)， 而工商業(yè)屋頂項(xiàng)目與地面電站項(xiàng)目均迎來爆發(fā)式的增長(zhǎng)。

—意大利光伏產(chǎn)業(yè)政策分析

截至2013年6月6日，意大利第五期能源法案的補(bǔ)貼額已達(dá)67億歐元的上限，其能源管理機(jī)構(gòu)已宣布停止光伏項(xiàng)目的補(bǔ)貼申請(qǐng)。年初，意大利經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)部公布了新國(guó)家能源戰(zhàn)略， 以在無補(bǔ)貼的條件下支持光伏。該文件表示，即使沒有補(bǔ)貼，意大利每年仍將新增1GW的太陽能光伏;此外，意大利稅務(wù)局將為沒有獲得上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼的離網(wǎng)光伏系統(tǒng)出臺(tái)稅收減免政策。意大利太陽能協(xié)會(huì)表示，自2013年7月1日起，最高預(yù)算不超過4.8萬歐元的光伏系統(tǒng)將獲得50%的財(cái)政減免，這包括凈計(jì)量計(jì)劃的系統(tǒng)。