電力體制改革：反壟斷是工具 要兼顧價格與效率

近日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，進一步破除各種形式的行政壟斷。推進水、石油、天然氣、電力等領(lǐng)域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。

目前，國家電力價格實行“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理”。但是，長期以來，我國電力領(lǐng)域也存在一些突出的矛盾和問題，主要體現(xiàn)為電力市場化進程遲緩，市場在電力資源配置中沒有起到?jīng)Q定性作用。2013年第四季度以來，全國多個人口密集區(qū)持續(xù)霧霾天氣把能源結(jié)構(gòu)問題推上了風口浪尖。一些地區(qū)連續(xù)重度污染，主要來自于化石燃料的燃燒(火電廠、供暖鍋爐等)、道路揚塵和空氣中氣態(tài)污染物的二次轉(zhuǎn)化。因此，全國上下開始對能源消費結(jié)構(gòu)問題再次密切關(guān)注，而在電力市場結(jié)構(gòu)中，煤電仍占約80%的市場份額，加大對電力的監(jiān)管和提升效率被提上了日程，新一輪的電力體制有望啟動。

結(jié)合目前各方的觀點，電力改革的聲音比較多的還是在縱向輸配分開和在橫向拆分電網(wǎng)等論點。支持縱向拆分的認為，面對一個垂直壟斷了我國輸電、配電和供電整個環(huán)節(jié)，獨享覆蓋我國國境具有完全自然壟斷屬性的電網(wǎng)資源，歷屆政府都顯得信心不足。否定縱向拆分的認為，電網(wǎng)很大程度上有自然壟斷的屬性，不能為了紙面上的“反壟斷”目標就犧牲效率，拆分了無非是大壟斷變小壟斷，所以沒意義。

反壟斷是工具，效率是目標，反壟斷本身不是目標。電網(wǎng)企業(yè)縱向一體化，是有電力經(jīng)濟的客觀規(guī)律的，在改革時不宜盲目作為打擊對象。例如，比較典型的是英國鐵路私有化，把原本統(tǒng)一的鐵路體系分拆了，本意是想通過競爭來提高效率，但結(jié)果成本一點沒有降低，溝通效率卻降低了很多，票價上漲了很多。在現(xiàn)代鐵路技術(shù)下，縱向一體化運營的效率遠遠比分拆的效率要高得多，分拆反而提高了協(xié)作的成本。

如果產(chǎn)業(yè)本身是自然壟斷或者近乎自然壟斷的，通過打著反壟斷的旗號分拆競爭，抵不過縱向一體化損失的效率，這對國民經(jīng)濟來說是倒退的，甚至對整個國民經(jīng)濟是一種“犯罪”。在沒有解決提高效率的問題的情況下，沒有降低成本，私有化反而會讓價格更高。如果說國有企業(yè)提供的價格是受到國家管制的價格，價格過低是損害效率，那么在私有情況下，私有企業(yè)有非常強大的動力和影響力，去無限制地提高價格。

橫向拆分電網(wǎng)是指按區(qū)域分割電網(wǎng)，在每個區(qū)域中發(fā)、輸、配、售一體化運行。根據(jù)2002年既定的“電改方案”，即業(yè)內(nèi)通稱的“5號文”提出的方案：“廠網(wǎng)分離，主輔分開，輸配分開，競價上網(wǎng)”，要求電網(wǎng)企業(yè)逐步對配電業(yè)務(wù)實行內(nèi)部財務(wù)獨立核算，從而實現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)輸配分開的重組。這種“一拆為五”的觀點也遭到了質(zhì)疑，認為此舉會帶來多出五倍的領(lǐng)導以及電力系統(tǒng)的運作與管理的人才、高昂的協(xié)調(diào)成本等。

不論如何，在電力體制改革中的縱向和橫向一體化制度選擇，均可以用反壟斷法中的效率原則予以考量，單純的理論分析并不能解決實踐中的效率損失問題，畢竟英國鐵路私有化和俄羅斯電力輸配分開改革的返回原點所反映出的問題，值得我們在進行電力體制改革時予以避免。