漸進(jìn)式電改的原則和路徑建議

2002年以來，我國(guó)電力體制改革在廠網(wǎng)分開、主輔分離等方面取得了顯著成果，近期國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《分布式發(fā)電管理暫行辦法》等有關(guān)法規(guī)釋放出進(jìn)一步改革的積極信號(hào)，但從總體上看，我國(guó)電力體制現(xiàn)狀與2002年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《電力體制改革方案》確定的目標(biāo)還有較大差距。當(dāng)前，進(jìn)一步深化電改的呼聲日益高漲，認(rèn)識(shí)也逐步趨向統(tǒng)一，但就改革的原則和路徑還存在較多爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為進(jìn)一步深化電改，既要充分借鑒主要國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，也要充分尊重我國(guó)國(guó)情，從實(shí)際出發(fā)，漸進(jìn)式改革。

基本原則

效率優(yōu)先，打破壟斷。關(guān)于深化電力體制改革的基本取向(市場(chǎng)化)和總體目標(biāo)(建立競(jìng)爭(zhēng)、開放、有序的市場(chǎng)體系)應(yīng)該說已經(jīng)基本形成共識(shí)，但關(guān)于改革的具體路徑和方式存在較大爭(zhēng)議，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，將國(guó)家電網(wǎng)公司拆分即可解決當(dāng)前電力體制弊端，實(shí)現(xiàn)改革目的。筆者認(rèn)為，盡管我國(guó)電力體制的主要弊端在于電網(wǎng)環(huán)節(jié)仍然維持了“單買單賣”的壟斷體制以及依附于這一體制的部分行政權(quán)力，但不能單純?yōu)楦亩�改。�?jiǎn)單地對(duì)現(xiàn)有組織體系進(jìn)行拆分或重組，只能起到“改體不改制”的作用，化“大壟斷”為“小壟斷”，并不能真正實(shí)現(xiàn) “打破壟斷、提高效率”的目的。因此，應(yīng)從有利于徹底打破行政壟斷，提高組織效率的角度出發(fā)設(shè)計(jì)改革路徑。

尊重國(guó)情，實(shí)事求是。世界主要國(guó)家特別是發(fā)達(dá)國(guó)家在電改方面積累的成功經(jīng)驗(yàn)固然值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，但我國(guó)電改必須充分尊重基本國(guó)情，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，切不可照抄照搬國(guó)外做法。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國(guó)電力工業(yè)在許多領(lǐng)域已經(jīng)達(dá)到國(guó)際先進(jìn)甚至領(lǐng)先水平，但配電網(wǎng)絡(luò)還相對(duì)薄弱，電網(wǎng)安全隱患仍然比較突出;另外，電網(wǎng)企業(yè)目前還需承擔(dān)為部分偏遠(yuǎn)地區(qū)供電的普遍服務(wù)以及解決無電地區(qū)和無電人口的社會(huì)責(zé)任，在一些領(lǐng)域還存在電價(jià)交叉補(bǔ)貼問題。這些現(xiàn)實(shí)問題均需要在深化電改過程中妥善對(duì)待和處理。

遠(yuǎn)近結(jié)合，先易后難。當(dāng)前盡管正處于進(jìn)一步深化電改的難得機(jī)遇期，但也不能寄望于改革能夠一蹴而就、一步到位，更不能采取“休克式”療法，應(yīng)從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā)，借鑒改革開放以來我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中堅(jiān)持“漸進(jìn)式”的成功經(jīng)驗(yàn)，充分考慮改革的難易程度、現(xiàn)實(shí)可操作性以及涉及人群的承受能力，遵循“遠(yuǎn)近結(jié)合、先易后難”的原則穩(wěn)步推進(jìn)。

路徑建議

第一，抓緊為深化改革建立法制保障。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明立法是改革成功的重要保障和前提條件。我國(guó)應(yīng)加快制訂《能源法》，及時(shí)修訂《電力法》及相關(guān)的規(guī)章制度，堅(jiān)決摒棄與電力市場(chǎng)化改革取向不符的法律法規(guī)，為電力改革提供法律支撐和制度保障。在法律框架下，研究提出改革目標(biāo)、改革路徑和制度安排，并用法律規(guī)范和約束改革實(shí)施過程。

第二，先行構(gòu)建獨(dú)立交易平臺(tái)。目前國(guó)家電網(wǎng)公司及各省級(jí)電網(wǎng)公司內(nèi)部均設(shè)置了相對(duì)獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)，主要職能是組織跨區(qū)域、跨省的電力交易活動(dòng)。在目前電力調(diào)度徹底分離不利于電網(wǎng)安全的情況下，可以考慮先將交易職能分離，由參與交易的輸配電、發(fā)電和售電企業(yè)共同出資組建獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)，在政府監(jiān)管下按照現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行運(yùn)作。隸屬于電網(wǎng)的調(diào)度部門僅作為執(zhí)行部門，按照交易機(jī)構(gòu)的交易結(jié)果進(jìn)行調(diào)度(在涉及電網(wǎng)安全的緊急情況下可以采取特殊措施)。

第三，在電網(wǎng)內(nèi)部實(shí)行法人分開。在國(guó)家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司范圍內(nèi)，按照電網(wǎng)層級(jí)對(duì)組織體系進(jìn)行劃分(相較于按電壓等級(jí)劃分更加簡(jiǎn)便易行)，跨區(qū)域輸電資產(chǎn)成立區(qū)域輸電公司，縣及縣以下配電資產(chǎn)成立配(售)電公司，其余資產(chǎn)按省份組建省級(jí)輸(配)電公司，各公司均為財(cái)務(wù)獨(dú)立核算的法人實(shí)體，但由上級(jí)公司控股。實(shí)行這樣的改革后，有利于厘清電網(wǎng)企業(yè)的真實(shí)成本，研究制訂輸配售各環(huán)節(jié)的成本核算及定價(jià)機(jī)制，為實(shí)施輸配或配售分開改革積累經(jīng)驗(yàn)并做好準(zhǔn)備。

第四，待條件成熟時(shí)實(shí)施輸配或配售分開。所謂輸配分開或配售分開，一般指產(chǎn)權(quán)分開(各公司之間沒有任何產(chǎn)權(quán)上的關(guān)聯(lián))，是對(duì)現(xiàn)行電力體制再次進(jìn)行肢解式的拆分，涉及的利益主體較多，難度和風(fēng)險(xiǎn)都比較大，因此具體是輸配分開還是配售分開，目前無論是理論界還是業(yè)內(nèi)人士均存在較大爭(zhēng)議，說法莫衷一是，各有利弊。筆者建議，可以暫時(shí)擱置爭(zhēng)議，先逐步且適當(dāng)交叉地推進(jìn)前面三項(xiàng)改革措施，到一定程度后是輸配分開還是配售分開自然會(huì)水到渠成、瓜熟蒂落。