缺乏有效引導 戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策待完善

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是知識技術密集、物質資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好的產(chǎn)業(yè)。目前，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)正處于發(fā)展的初期階段，產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展所需要的外部環(huán)境尚不完善，完全依靠市場機制和企業(yè)自身的力量難以快速成長。為此，培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)通常需要借助產(chǎn)業(yè)政策的引導和支持。

關于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，國家已經(jīng)出臺了一些政策，《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》于去年已經(jīng)出臺，各省市也都出臺了相應政策。然而，當前我國既有的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策存在著一些問題。中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究室主任呂鐵日前指出，就整體而言，突出問題包括政策邊界不清晰、瞄準效率不高和政策工具缺乏等。

政策邊界模糊 效率不高

目前，我國的公共政策普遍存在邊界模糊的問題，政府干預、干擾市場發(fā)揮作用的問題較為突出。如，中國力推電動汽車作為新能源汽車的主要技術路線，但是被扶持的企業(yè)在電動汽車項目上嚴重缺乏自生能力，一旦其他技術路線成為主導技術，產(chǎn)業(yè)發(fā)展風險較大。類似的情況在新能源產(chǎn)業(yè)、新一代信息技術產(chǎn)業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領域也存在。

同時，我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策在制定和實踐中已經(jīng)出現(xiàn)了政策瞄準效率偏低的問題，直接影響有關政策的效果。政策瞄準效率不高分別體現(xiàn)在區(qū)域層面、產(chǎn)業(yè)層面和產(chǎn)業(yè)鏈的不同環(huán)節(jié)等方面。

呂鐵認為，各地重點發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相似度高，產(chǎn)業(yè)布局雷同，部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)過度投資和重復建設的問題已經(jīng)顯露出來。地區(qū)之間發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)缺乏基本的協(xié)調機制，跨地區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)作、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化機制也沒有建立起來。各地在產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃和發(fā)展實踐中，沒有將培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級的重要舉措。在目前的政策實踐中，大量的政策資源被用于技術門檻相對低下的產(chǎn)能擴張環(huán)節(jié)，而沒有被用于本該發(fā)揮作用的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)。另外，政府與企業(yè)之間缺乏溝通，產(chǎn)業(yè)政策供給與企業(yè)需求之間存在不匹配現(xiàn)象。

政策工具不足 實施不力

總體而言，當前的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策較為明顯地延續(xù)了傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策工具。有些產(chǎn)業(yè)，如光伏和風電，即將面臨過剩問題，新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩說明還是用原來發(fā)展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的模式來發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。目前已出臺的培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策，主要集中在財稅金融政策、技術創(chuàng)新和人力資源政策以及營造市場環(huán)境、推動體制機制改革以及加強組織協(xié)調等方面。從這些產(chǎn)業(yè)政策的實踐來看，實際發(fā)揮功效的政策仍然是以財稅金融政策為主，而針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨著的突出問題則應對不足。

在政策實施方面，一些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策缺乏明確的責任主體和實施主體，難以推動政策的落實。政策部門條塊分割，缺乏有效的協(xié)調和決策機制。尚未建立起相應政策調整的機制，而且也缺乏有效的針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策實施效果的考核機制，難以滿足政策及時調整的需要。例如，由于過度投資和重復建設，多晶硅、風電、液晶顯示、碳纖維等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領域已經(jīng)出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩的問題，但是由于缺乏專門針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)計監(jiān)測體系，難以在產(chǎn)能過剩出現(xiàn)之前做出預警，也難以針對產(chǎn)能過剩的不同程度進行相應的政策調整。此外，一些政策還缺乏退出機制。

構建新型政策體系

呂鐵認為，產(chǎn)業(yè)政策的重構，必須擺脫傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的政策思維，針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策必須有利于持續(xù)的技術學習和持久的資金投入，通過優(yōu)化投資結構和提高投資效率以提高創(chuàng)新的可能性，著力推動實現(xiàn)有利于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展制度環(huán)境的生成。呂鐵就如何完善戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策提出以下幾方面建議：

產(chǎn)業(yè)結構政策的調整。要從調整結構到提升能力轉變，降低勞動密集型產(chǎn)業(yè)比重，提高高技術產(chǎn)業(yè)比重，提高資本密集型產(chǎn)業(yè)。雖然是高技術產(chǎn)業(yè)，但是組裝能力不行，因此要提升技術能力和市場培育能力。

產(chǎn)業(yè)技術政策的調整。政府需引導企業(yè)和科研機構共同參與，通過合作研發(fā)來分散前沿技術突破的風險、實現(xiàn)創(chuàng)新主體之間的能力互補，形成由各類創(chuàng)新主體廣泛參與的技術鏈組織支撐，從而形成一個良好的系統(tǒng)。

產(chǎn)業(yè)組織政策的調整。對于市場確定性不高的新興產(chǎn)業(yè)，應加強國內企業(yè)在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領域的技術合作，推出更加適應高技術創(chuàng)業(yè)和高技術小微企業(yè)要求的技術扶持項目，政策資源配置的重點應逐漸由大企業(yè)轉向高技術小微企業(yè)。創(chuàng)造一個有利于技術創(chuàng)新的良好環(huán)境，使不同程度的企業(yè)都能在市場的領導下來探索不同的技術路線，不同的主導設計，最終形成市場需要的產(chǎn)品。

區(qū)域政策的調整。對于尚處于成長萌芽階段的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，各類主體的踴躍投資對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展是重要的，但是不同于成熟產(chǎn)業(yè)增長所要求的生產(chǎn)性投資，對于技術密集的新興產(chǎn)業(yè)，“創(chuàng)新性投資”才是產(chǎn)業(yè)成長的關鍵。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)需要一個“高端人才和高端服務”的產(chǎn)業(yè)環(huán)境。

國際貿易與投資政策的調整。開放政策的重點要逐漸從促進“引進來”向鼓勵“走出去”轉變�！耙�進來”仍然是需要的，但戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展最亟須的是承載了關鍵技術和隱含知識的人才。因此，“引進來”的關鍵是“進口人才和知識”。調整出口結構，關注國際高端市場。高端市場不僅為發(fā)展中國家提供了更高的產(chǎn)品附加價值，更為發(fā)展中國家提供了重要的用戶創(chuàng)新資源。

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“當前及今后一段時期，中國工業(yè)面臨的發(fā)展環(huán)境和條件都發(fā)生了顯著變化。”中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究室主任呂鐵在分析近兩年工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展狀況時談到。一方面，從整個世界經(jīng)濟的情況來看，整個世界經(jīng)濟經(jīng)過金融危機以后，經(jīng)濟發(fā)展從金融危機后進入深度調整期，國際經(jīng)濟形勢錯綜復雜充滿變數(shù)。另一方面，從國內來看，隨著工業(yè)