十問中國新一輪電力改革

進(jìn)一步推動和深化改革，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)中長期的發(fā)展目標(biāo)，是中共十八大提出的重點(diǎn)任務(wù)之一。近十年間，與其他部門相比較，中國能源部門的改革顯得停滯和落后。電力行業(yè)是能源部門的重要領(lǐng)域，電力改革能夠積極帶動整個(gè)能源部門更深層次的變化。中國改革開放前30年，幾次重大的電力市場化改革產(chǎn)生了深刻的影響，也遺留下不少缺陷和問題。中國能源部門面臨著氣候變化、環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約和能源供應(yīng)安全的重大挑戰(zhàn)，電力部門如何清理遺留的問題和應(yīng)對未來的挑戰(zhàn)，是新一輪改革的主要內(nèi)容。

一問，改革開放30多年來，中國電力改革進(jìn)展如何？取得什么成效？

中國改革開放前期的1980年-1995年期間，生產(chǎn)力迸發(fā)性地高速增長，能源和電力供應(yīng)極其短缺。這一期間電力改革主要針對如何打破電力部門獨(dú)家辦電和依靠國家投資的局面，使發(fā)電建設(shè)能夠跟上經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的步伐。這次投資多樣化、多方辦電和多種電價(jià)改革的浪潮，調(diào)動了各方投資者的積極性，激勵(lì)了國內(nèi)外、中央、地方和企業(yè)辦電的愿求，通過不同的電價(jià)給予合理的回報(bào)，電廠建設(shè)突飛猛進(jìn)。與此同時(shí)，增加了不少小型煤電廠。

1995年-1998年期間，孕育了政府電力管理體制改革的動力。這一輪改革主要是以電力部門政企分開為核心，電力部門管理體制發(fā)生了根本性的變化，撤銷了電力部。電力部在以往的部門管理機(jī)構(gòu)調(diào)整中，幾經(jīng)撤銷、合并和恢復(fù)，都沒有走出政企分開的路子。這一次改革，使電力行業(yè)市場發(fā)展機(jī)能由國家行政部門管理的做法一去不復(fù)返了。

1998年-2002年，電力改革遵循“廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)，打破壟斷、引入競爭”的指導(dǎo)方針，廠網(wǎng)分開比較徹底。由于2002年底新一輪電力短缺的沖擊，電力改革陷入停頓。根據(jù)政監(jiān)分離的原則，2003年成立了國家電力監(jiān)管委員會。這一輪電力改革產(chǎn)生了巨大的效果，使中國的電力供應(yīng)徹底擺脫了長期不足的局面。發(fā)電端的競爭，提供了比較充足的電力供應(yīng)。中國的電力行業(yè)成長和壯大了，即使在今后發(fā)生電力短缺的狀況，也能夠在較短時(shí)間內(nèi)加以克服，一改中國長期以來缺電的局面。

通過市場化改革，現(xiàn)在電力年度總投資比2002年增加3.2倍以上，電力增長速度為世界平均水平的20倍，中國建立了裝機(jī)容量世界第二和發(fā)電量世界第一的強(qiáng)大電力產(chǎn)業(yè)。

二問，為何要進(jìn)一步深化電力部門改革？現(xiàn)在是繼續(xù)改革的好時(shí)機(jī)嗎？改革的動力是什么？

2011年，中國用電量已經(jīng)超過美國，位居世界第一位。中國裝機(jī)容量達(dá)到10.5億千瓦，但總裝機(jī)容量的70%和總發(fā)電量的82.5%是煤電。

煤炭消費(fèi)對土地資源、水資源和空氣都造成很大的破壞和污染，嚴(yán)重威脅公眾身體健康。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)報(bào)告，煤炭造成的經(jīng)濟(jì)損失約占年GDP的7.1%以上。中國是世界碳排放的第一大國，2011年排放約71億噸二氧化碳。估計(jì)到2020年二氧化碳排放是目前的1.4-1.6倍，中國面對著極其嚴(yán)峻的氣候變化挑戰(zhàn)。發(fā)電用煤炭（含供熱）占全國煤炭消費(fèi)總量的近53.7%。與國外發(fā)達(dá)國家的能源效率相比，中國電力部門在發(fā)電效率、輸配電損失，尤其在電力終端利用效率上，都有很大差距。在應(yīng)對氣候變化、環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約方面，電力部門都是關(guān)鍵領(lǐng)域。

有人認(rèn)為前一輪改革目標(biāo)尚未完成，應(yīng)繼續(xù)貫徹2002國務(wù)院“五號文件”的內(nèi)容。在2002年的電力改革中，遺留了許多問題。如何進(jìn)一步推動“競價(jià)上網(wǎng)”，如何正確理解“打破壟斷、引入競爭；輸配分離，配電和零售競爭”，都還沒有形成共識。俗話說，“是藥三分毒”，需要重新審視前幾輪的電力改革，找出在前30年電力市場化改革中所遺留的缺陷，例如，環(huán)境問題和可持續(xù)發(fā)展問題。

時(shí)過境遷，我們需要調(diào)整和規(guī)劃新一輪電力改革的目標(biāo)、指導(dǎo)方針、戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和具體內(nèi)容，而不是簡單地承接前一輪電力改革的內(nèi)容。

現(xiàn)在出現(xiàn)新一輪電改的重要契機(jī)。目前經(jīng)濟(jì)增長減緩和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，電力需求供應(yīng)基本平衡，應(yīng)該抓緊時(shí)間討論和規(guī)劃電力改革的目標(biāo)和戰(zhàn)略。在電力需求旺盛和供應(yīng)不足時(shí)，改革會很難推進(jìn)，因?yàn)樽⒁饬Χ嫁D(zhuǎn)移到如何保障電力穩(wěn)定供應(yīng)上�，F(xiàn)在是國家經(jīng)濟(jì)和各個(gè)經(jīng)濟(jì)部門轉(zhuǎn)型期，需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長方式的轉(zhuǎn)變。要充分利用有利局面，在政府主導(dǎo)下，推動電力部門新一輪改革。

前幾輪的電改中，問題集中，目標(biāo)明確，各方容易形成共識，能夠充分調(diào)動廣大利益相關(guān)者積極參與電力改革。相比之下，在提高能效、保護(hù)環(huán)境和應(yīng)對氣候變化等重大公共利益方面，各利益相關(guān)方的看法有分歧，利益相抵觸，關(guān)心程度低，動力不足。新一輪改革急需政府主導(dǎo)，應(yīng)充實(shí)和發(fā)揮電監(jiān)會的職能，引導(dǎo)企業(yè)向低碳綠色的可持續(xù)方向發(fā)展。

中國電力改革要遵循中國的實(shí)際情況、條件和發(fā)展總戰(zhàn)略，將頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合。

三問，新一輪電力改革的指導(dǎo)方針和重點(diǎn)是什么？

與前十年的電力改革相比，新一輪改革的任務(wù)更艱巨、更困難。新一輪電力改革要講求實(shí)效。電力改革必須由政府主導(dǎo)，制定一系列目標(biāo)、戰(zhàn)略、方法和步驟�，F(xiàn)在國家能源管理的綜合部門（國家發(fā)改委）任務(wù)繁重，尚沒有全盤考慮能源部門的改革。在推進(jìn)大部制的改革中，建議成立能源部，主導(dǎo)能源和電力改革，解決電力改革中首要的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)問題。如果沒有強(qiáng)有力的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體指導(dǎo)，改革攻堅(jiān)和打破壟斷環(huán)節(jié)之時(shí)，可能會形成混亂的局面。

電力改革不能與整個(gè)能源部門改革隔離開來�？沙掷m(xù)發(fā)展是中國能源部門發(fā)展的方向。我們認(rèn)為，在下一個(gè)30年（2011年-2040年），能源部門改革的目標(biāo)是：提供穩(wěn)定可靠的、可負(fù)