電力體制改革重啟 以市場之名行漲價之實？

國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案近日公布。根據(jù)方案，國家能源局和電監(jiān)會將進(jìn)行整合，重新組建國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會管理。這一舉措或為停滯了十年之久的電力體制改革帶來新的轉(zhuǎn)機(jī)。

電力行業(yè)是傳統(tǒng)意義上的自然壟斷行業(yè)，但隨著壟斷理論的發(fā)展，學(xué)界共識是，輸電、配電等網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)可進(jìn)行管制下的競爭和產(chǎn)權(quán)多元化，而發(fā)電、售電等非網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)則失去了自然壟斷性，可直接引入市場競爭。但實際上，我國的電力行業(yè)卻一直處于壟斷狀態(tài)，《電力法》規(guī)定，只有發(fā)電允許民間資本進(jìn)入，而輸電、配電、售電均不允許;但與此同時，又規(guī)定“送入電網(wǎng)的電力、電量由供電營業(yè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一經(jīng)銷”，且每個地區(qū)只能有一家供電企業(yè)經(jīng)營，這就形成了理應(yīng)自由競爭的售電環(huán)節(jié)的完全壟斷。這種由行政法規(guī)維護(hù)著的壟斷，違反了市場運行規(guī)律，帶來的必然是管制失靈所引致的低效及不公。

據(jù)前瞻網(wǎng)記者了解，電力行業(yè)的改革涉及太多爭論與博弈，終于在2002年2月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》(即“五號文件”)，拉開了改革的序幕。“五號文件”提出廠網(wǎng)分開、主輔分離，成立區(qū)域電網(wǎng)并最終實現(xiàn)輸配分開、競價上網(wǎng)，建立電力市場。

然而，事實最終未如“五號文件”設(shè)計的那般發(fā)展，主輔分離比預(yù)定時間表晚了9年，在打破壟斷方面甚至與改革目標(biāo)背道而馳。廠網(wǎng)分開后，最終的結(jié)果是國家電網(wǎng)轄下的五大區(qū)域網(wǎng)公司基本被架空，職能由新成立的國網(wǎng)區(qū)域分部和省網(wǎng)公司接手，區(qū)域電力市場進(jìn)一步萎縮。更令人憂心的是，在國資委提出“做大做強(qiáng)”的思路后，原本計劃進(jìn)一步完成輸配分開的國家電網(wǎng)公司，反而打著基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的旗號不斷坐大，在金融、電建、礦業(yè)等多個領(lǐng)域擴(kuò)張輔業(yè)，并大力發(fā)展海外業(yè)務(wù)，結(jié)果成為了鉗制電力市場形成的巨無霸。用國家電力監(jiān)管委員會前副主席邵秉仁的話來講，成了“對上綁架政府，對下擠壓民間投資、民營企業(yè)和消費者”——— 壟斷的實質(zhì)并未改變，但壟斷的程度未減反增。

有人將電網(wǎng)的過度壟斷歸咎于監(jiān)管不力，但實際上，對于這種徹頭徹尾的壟斷狀態(tài)，根本無從監(jiān)管。2003年成立的國家電力監(jiān)管委員會(簡稱“電監(jiān)會”)，從出現(xiàn)到被撤銷這十年來均處于異常尷尬的位置。電力行業(yè)的定價權(quán)與項目審批權(quán)一直掌握在發(fā)改委與能源局手中，而買家和賣家都是國家電網(wǎng)一家的，在國資委的鼓勵下還越做越大，根本無市場可言，職能為“監(jiān)管電力市場”的電監(jiān)會又從何管起。

2012年上半年，時任國務(wù)院副總理李克強(qiáng)曾表示電力市場化改革是必然選擇，其后多份有關(guān)如何重啟電力體制改革的研究報告出臺;同年年中，李克強(qiáng)再度明確提出重啟電改，報告轉(zhuǎn)至相關(guān)部門;而據(jù)財新消息，今年兩會前，在有關(guān)新一輪機(jī)構(gòu)改革方案的討論中已涉及到電力體制改革，新一輪電力體制改革方向已定，國家電網(wǎng)有望一拆為五。3月10日，國務(wù)院宣布國家能源局和電監(jiān)會將進(jìn)行整合，重新組建國家能源局，在中央屢次表達(dá)決心的基礎(chǔ)上，這樣的職能調(diào)整無疑為電力改革重啟帶來了希望。

對于電力體制改革的重啟，不少人擔(dān)心是否會成為以市場之名行漲價之實的典型案例。誠然，若不觸及既得利益集團(tuán)、不能徹底改變電力行業(yè)過度壟斷的狀態(tài)，那么披著改革的外衣進(jìn)行的收權(quán)后、漲價幾乎是必然的結(jié)果。拆分國家電網(wǎng)只是一個開始，實現(xiàn)調(diào)度獨立、輸配分開，放開發(fā)電、供電、售電環(huán)節(jié)，允許民間資本進(jìn)入，實現(xiàn)發(fā)電廠商直供電，那么有效的電力市場競爭即會形成，無論從理論上還是其他國家的實踐經(jīng)驗來看，效率提升、電價降低均是可以預(yù)見的結(jié)果。

正如李克強(qiáng)總理所言，“改革進(jìn)入深水區(qū)，也可以說是攻堅期，的確是因為它要觸動固有利益格局�，F(xiàn)在觸動利益往往比觸及靈魂還難。再深的水也得蹚，因為別無選擇，它關(guān)乎國家的命運、民族的前途”。電力改革亦是如此，唯有打破壟斷，形成電力市場，方能實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，防止電力改革僅成為壟斷企業(yè)漲電價的借口。