進一步深化電力體制改革的思考

2012年是中國開展電力市場化改革十周年。通過改革，極大地增強了電力企業(yè)活力，提高了電力供給能力。但是近幾年，煤電矛盾不斷加劇，發(fā)電企業(yè)頻現(xiàn)巨額虧損，工商企業(yè)用電負擔沉重，新能源、可再生能源發(fā)展受到制約，電力普遍服務不到位。一系列能源領域的突出矛盾，反映出現(xiàn)行電力體制已成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進節(jié)能減排和發(fā)展多種所有制經(jīng)濟的重大障礙。當前應進一步深化電力體制改革，從根本上解決這一長期困擾電力工業(yè)和經(jīng)濟運行的突出問題。

一、當前電力行業(yè)的突出問題

2002年國務院出臺《電力體制改革方案》（下簡稱“5號文件”），對國有電力資產(chǎn)進行重組，成立兩大電網(wǎng)公司，五大發(fā)電集團和四個輔業(yè)公司，組建國家電監(jiān)會。改革打破了原國家電力公司集發(fā)、輸、配、售為一體，垂直運營、高度集中的體制，實行了政企分開、廠網(wǎng)分開。改革后形成了五大發(fā)電集團與神華集團、華潤集團等中央發(fā)電企業(yè)以及眾多地方、外資、民營發(fā)電企業(yè)多家辦電、多種所有制辦電的競爭格局。改革前，一年新增發(fā)電裝機2千萬千瓦就是很好的成績。改革十年，很多年份一年就可以新增裝機1億千瓦，極大地緩解了長期困擾中國發(fā)展的電力短缺問題。改革也有力地增強了發(fā)電企業(yè)活力。在建設成本大幅度上升的情況下，十年來火電工程造價平均降低了一半，企業(yè)的投入產(chǎn)出效率明顯提高。

但也要看到，電力體制改革只是取得了階段性進展，5號文件確定的一些重要改革任務尚未落實，如輸配分開沒有實行，區(qū)域電力市場建設受阻，電價改革滯后，積累了一系列新的矛盾和問題。

煤電矛盾周期性發(fā)作。進入新世紀以來，煤電輪番漲價、發(fā)電企業(yè)經(jīng)營困難。往往越是在迎峰度夏、迎峰度冬、重要節(jié)慶期間，煤電矛盾表現(xiàn)越是集中，近兩年甚至出現(xiàn)了淡季“電荒”。2008－2010年，整個火電行業(yè)虧損達上千億元，一些發(fā)電企業(yè)資產(chǎn)負債率甚至超過100%。雖然國家采取了煤電聯(lián)動、鼓勵煤電一體化、電煤限價、實施煤炭儲備等措施，但都無法從根本上解決煤電矛盾。

新能源發(fā)電困難。中國風電裝機容量已居世界第一，太陽能發(fā)電增長速度居世界首位。但新能源的實際發(fā)電量與設計水平相比有較大差距，“棄風”、“棄光”、限電現(xiàn)象嚴重，發(fā)展難以為繼。在發(fā)達國家非常普遍的分布式屋頂光伏發(fā)電、小規(guī)模風力發(fā)電、分布式天然氣多聯(lián)產(chǎn)電站在中國舉步維艱。

電力節(jié)能減排形勢嚴峻。中國電力結(jié)構(gòu)中，燃煤發(fā)電量占82%。不同效率機組的供電煤耗從200多克/千瓦時到400多克/千瓦時，相差很大。長期以來，在大部分電力調(diào)度中，對高耗能火電機組與高效節(jié)能機組、可再生能源發(fā)電的機組平均分配發(fā)電時間，甚至存在為了完成火電發(fā)電量計劃，可再生能源發(fā)電要為火電讓路的情況，等于鼓勵了高耗能機組發(fā)展，形成了對節(jié)能減排的逆向調(diào)節(jié)。

工商企業(yè)用電負擔過重。目前，發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價是0.3－0.4元/千瓦時，而工業(yè)企業(yè)實際用電成本一般要比上網(wǎng)電價高一至兩倍，東部地區(qū)商業(yè)企業(yè)大都在1.2元以上。企業(yè)普遍反映，電網(wǎng)收費環(huán)節(jié)多，實際用電支出遠高于國家目錄電價，甚至達到一些發(fā)達國家水平，在很大程度上影響了企業(yè)的國際競爭力。

二、電力行業(yè)矛盾的成因分析

電力行業(yè)近年來之所以出現(xiàn)上述突出矛盾和問題，源于2002年以來的改革沒有從根本上解決計劃與市場的矛盾。

傳統(tǒng)的計劃管理方式仍在延續(xù)。一般說來，發(fā)電企業(yè)的銷售收入等于電價乘以電量（收入=電價×電量）。目前，上網(wǎng)電價由政府審批決定，發(fā)電量由地方政府下達的生產(chǎn)計劃決定。作為一個企業(yè)，在產(chǎn)品產(chǎn)量和定價上沒有自主權，這在市場化改革三十多年后的今天是一個罕見現(xiàn)象。人為設定的電價和發(fā)電量計劃幾乎不反映供求關系，也無科學依據(jù)。當電煤價格上漲或下跌時，發(fā)電企業(yè)無法自主調(diào)整、應對成本變化因素。地方政府在制定發(fā)電量計劃時，基本上是按機組戶頭平均分配發(fā)電時間�；痣姍C組一年可以發(fā)電6000多小時，往往只給4000－5000小時。對這部分計劃內(nèi)電量，電網(wǎng)企業(yè)按國家規(guī)定的上網(wǎng)電價進行收購，計劃外電量則降價收購。當電煤價格大幅上漲時，火電廠超計劃發(fā)電甚至造成虧損。越是煤電矛盾突出的時候，企業(yè)的發(fā)電積極性越低。在全國發(fā)電能力充裕的情況下，不合理的制度安排造成了“電荒”。

電力市場發(fā)育不足。2002年以來的改革，只是在發(fā)電領域初步建立了競爭格局，輸電、配電、售電環(huán)節(jié)仍然維持了上下游一體化的組織結(jié)構(gòu)。電網(wǎng)企業(yè)集電網(wǎng)資產(chǎn)運營、工程施工建設、電力系統(tǒng)調(diào)度、電量財務結(jié)算于一身。有的電網(wǎng)企業(yè)通過大規(guī)模收購兼并，將業(yè)務延伸至設備制造領域，對電網(wǎng)設備（如變壓器、繼電器、開關、電表、電纜電線等）形成生產(chǎn)制造和采購使用的內(nèi)部一體化。發(fā)電企業(yè)和電力用戶沒有選擇權，阻斷了供求雙方的直接交易。其他施工企業(yè)無法參與競爭，輸變電設備制造業(yè)界反映強烈。有的電網(wǎng)企業(yè)大規(guī)模投資收購境外的發(fā)電、電網(wǎng)甚至礦業(yè)資產(chǎn)，而國內(nèi)的農(nóng)網(wǎng)改造工程和無電地區(qū)電力建設資本金卻全部要國家財政出資；以系統(tǒng)安全、接入標準等理由，限制新能源發(fā)電上網(wǎng)；上收五大區(qū)域電網(wǎng)人、財、物資源配置權，使5號文件規(guī)定的區(qū)域電力市場進一步萎縮。現(xiàn)在，電網(wǎng)的購電、售電差價在世界上名列前茅，但資產(chǎn)收益率仍然很低。由于電網(wǎng)調(diào)度、交易、財務缺乏透明度，造成其高差價、低收益的內(nèi)在原因一直是個謎。深化電力體制改革已經(jīng)到了刻不容緩的地步。