新政府重啟電力改革 釋放“改革紅利”

李克強(qiáng)履新，在首個(gè)記者招待會上發(fā)出狠話，改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，現(xiàn)在觸動利益往往比觸及靈魂還難。但是，再深的水我們也得趟，因?yàn)閯e無選擇，它關(guān)乎國家的命運(yùn)、民族的前途……李克強(qiáng)的話對于電力行業(yè)而言，意味著進(jìn)入深水區(qū)的電力體制改革也將重啟。

這一點(diǎn)其實(shí)早有端倪……

2012年上半年，時(shí)任國務(wù)院副總理的李克強(qiáng)曾就電力改革批示，強(qiáng)調(diào)要保證能源長期穩(wěn)定供應(yīng)，電力市場化改革是必然選擇，并要求有關(guān)部門認(rèn)真研究頂層設(shè)計(jì)和重點(diǎn)推進(jìn)方案。此后，多份有關(guān)如何重啟電力體制改革的研究報(bào)告出臺，分別來自國務(wù)院研究室、國家能源局規(guī)劃司、國家電力監(jiān)管委員會（下稱電監(jiān)會）市場監(jiān)管部等。

2012年年中，李克強(qiáng)再次對其中一份呼吁啟動第二輪電力改革以解決當(dāng)前能源領(lǐng)域突出矛盾的報(bào)告做出批示，明確提出重啟電改，報(bào)告轉(zhuǎn)至相關(guān)部門。

2013年兩會前，在有關(guān)新一輪機(jī)構(gòu)改革方案的討論中已涉及到電力體制改革。接近方案設(shè)計(jì)者的消息人士透露，大能源部或能源委的方案雖然沒有出現(xiàn)在最后的機(jī)構(gòu)改革方案中，但決策者正醞釀通過分拆壟斷的國家電網(wǎng)公司，推動新一輪電力體制改革。初步設(shè)計(jì)是將國家電網(wǎng)公司一拆為五，改革有望在全國“兩會”之后啟動。

不徹底的電改

改革進(jìn)入深水區(qū)往往是因?yàn)橛|動了利益格局。電力體制改革可以稱之為中國改革開放以來進(jìn)展最緩慢、改革阻力最大、牽涉各方利益最復(fù)雜的體制改革，電力產(chǎn)業(yè)市場化改革是一個(gè)十分復(fù)雜的過程，改革既可能獲得巨大收益，又潛伏著各種風(fēng)險(xiǎn)。

中國最早開始電力體制改革是在2002年，2012年是中國開展電力改革的十周年。

十年前的2002年，在時(shí)任國務(wù)院總理朱镕基的推動下，國務(wù)院發(fā)布《中國電力體制改革方案》（業(yè)內(nèi)簡稱五號文件），啟動了以市場化為方向的改革。

說到電改，國家發(fā)改委原副主任、國家能源局原局長張國寶還專門寫過一篇文章講到這個(gè)故事：

曾培炎同志在《西部大開發(fā)決策回顧》一書里面回憶說，電力體制改革的主要背景是二灘(即二灘水電站，位于四川省境內(nèi))棄水，還有就是西電東送。

2000年夏天中央政治局在北戴河召開會議。李長春同志當(dāng)時(shí)任廣東省委書記，提出由于改革開放，廣東的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，缺電問題已成為制約廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，要求在新的五年規(guī)劃中，為廣東新增1000萬千瓦電力。

討論中，到底是在廣東建1000萬千瓦，還是從貴州、云南向廣東送1000萬千瓦？時(shí)任國務(wù)院總理朱镕基同志極力主張：廣東不用再建這么多電廠，要搞西電東送，由貴州、云南向廣東送電1000萬千瓦，也是對西部欠發(fā)達(dá)省份的支持；并且說了：如果做不到我總理辭職，還對時(shí)任國家發(fā)展計(jì)劃委員會(下稱“國家計(jì)委”)主任曾培炎說：你這個(gè)計(jì)委主任也辭職。這個(gè)意見最后在政治局會議上達(dá)成了共識，包括江總書記也同意按照朱镕基同志這個(gè)意見辦。

以這個(gè)事情為契機(jī)，2002年國務(wù)院發(fā)布《中國電力體制改革方案》，啟動了以市場化為方向的改革。2003年走出第一步，通過對國家電力公司分拆重組，成立了國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司以及中電投、華能等五大發(fā)電公司。國家電力監(jiān)管委員會應(yīng)運(yùn)而生。

但是可惜的是，當(dāng)年的改革只走出了第一步。擬議中的主輔分離以及東北電力市場和直購電等試點(diǎn)陷入僵局，電改舉步不前，原本計(jì)劃進(jìn)一步完成輸配分開的國家電網(wǎng)公司坐大，在金融、電建、礦業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域和海外大力擴(kuò)張，逐漸成為鉗制電力市場形成的最大障礙。

十年過去，電力改革當(dāng)初提出的改革方針“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價(jià)上網(wǎng)”只完成了前一半。即使對這一半的改革，業(yè)界也都一致認(rèn)為不徹底：廠網(wǎng)雖分開，但原本分離的本意是在發(fā)電側(cè)展開競爭，可是由于上網(wǎng)電價(jià)和發(fā)電額度仍然控制在發(fā)改委，初衷并沒有實(shí)現(xiàn)。反而成了夾生飯；主輔分離不徹底。原目標(biāo)是剝離電網(wǎng)的電站設(shè)計(jì)建設(shè)、電力裝備制造、三產(chǎn)等輔業(yè)，只保留輸配電主業(yè)。可是國網(wǎng)利用2008年冰災(zāi)，提出的輔業(yè)重新界定，并于2009年逆向收購許繼平高兩大領(lǐng)先電氣制造集團(tuán)。

改革的最大阻力來自于電網(wǎng)和其相關(guān)利益集團(tuán)，步步為艱。一句話：不徹底、不堅(jiān)決、沒觸動核心。面對一個(gè)垂直壟斷了中國輸電、配電和供電整個(gè)環(huán)節(jié)，獨(dú)享覆蓋中國國境具有完全自然壟斷屬性的高壓輸電、中低壓配電網(wǎng)絡(luò)資源，作為單一購電方向發(fā)電廠買電，作為單一賣電方向終端用戶售電的超級龐大的電網(wǎng)，歷屆政府都顯得信心不足。一個(gè)被規(guī)制企業(yè)利用規(guī)制者的自利動機(jī)進(jìn)行尋租活動，使規(guī)制者成為被規(guī)制者的“俘虜”，并共同分享壟斷利潤，從而導(dǎo)致規(guī)制的失敗。在這樣的大環(huán)境下，電改注定無法成功。

繼續(xù)釋放“改革紅利”

借新總理履新之際，各方再度發(fā)出改革之聲。中國電力國際有限公司董事長李小琳亦在2012年初公開表示，應(yīng)抓住當(dāng)前有利時(shí)機(jī)，加快推進(jìn)電力體制改革，當(dāng)務(wù)之急是理順價(jià)格機(jī)制，將發(fā)電環(huán)節(jié)的競爭和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，傳導(dǎo)到消費(fèi)端。

在一年的討論之后，盡管對具體改革路徑尚有爭議，但改革的最終目標(biāo)——破除垂直一體化的壟斷結(jié)構(gòu)，在發(fā)電和售電環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)有效競爭，同時(shí)對具有自然壟斷屬性的輸、配電網(wǎng)絡(luò)嚴(yán)格監(jiān)管，已成各界基本共識。這也是世界各國進(jìn)行電力市場化改革的共同原則。

2013年3月10日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革啟動，其中包括重新組建國家能源局的內(nèi)容。根據(jù)方案，電監(jiān)會將并入國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會管理。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)重組為新一輪電力體制改