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5月6日，國務(wù)院召開常務(wù)會議，明確要求“形成鐵路投融資體制改革方案，支線鐵路、城際鐵路、資源開發(fā)性鐵路所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)率先向社會資本開放，引導(dǎo)社會資本投資既有干線鐵路”。
鐵路投融資體制改革，以所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)制度為切入點(diǎn)，是網(wǎng)絡(luò)型壟斷企業(yè)改革的重大突破。這一重大改革舉措，有利于吸引社會各種資金來源，加大社會對鐵路產(chǎn)業(yè)監(jiān)督力度，改善鐵路企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，提高鐵路投資和運(yùn)營效率，促進(jìn)鐵路的持續(xù)健康發(fā)展。筆者認(rèn)為，電網(wǎng)與鐵路網(wǎng)同為網(wǎng)絡(luò)型壟斷企業(yè)，不妨借鑒鐵路改革經(jīng)驗，對電網(wǎng)進(jìn)行投融資體制改革。
電力體制改革早于鐵路體制改革十多年，但電網(wǎng)投融資體制改革仍將滯后于鐵路投融資體制改革。盡管由于歷史原因極小部分配網(wǎng)由地方國有或私有資本控制或經(jīng)營，但國家沒有明確的政策在電網(wǎng)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)方面可以向社會資本開放。
2002年電力體制改革的一個主要標(biāo)志性成果是，成立了國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司，并同時成立了由國家電網(wǎng)公司獨(dú)資控股的五大區(qū)域電網(wǎng)公司。但是，近幾年，國家電網(wǎng)公司逐步將五大區(qū)域電網(wǎng)公司改制為其區(qū)域分部，將資產(chǎn)并入其本部。這一動作被視為電力體制改革的倒退。
筆者認(rèn)為，國家電網(wǎng)公司撤并區(qū)域電網(wǎng)公司的主要目的是，大幅增加其本部經(jīng)營資產(chǎn)和現(xiàn)金流量，為其擴(kuò)張?zhí)峁└嗟馁Y金支持。但是，如果當(dāng)時對電網(wǎng)投融資體制實行改革，實行電網(wǎng)產(chǎn)權(quán)多元化，并推動經(jīng)營權(quán)向社會資本開放，電網(wǎng)擴(kuò)張所需資金可能得到滿足，國家電網(wǎng)公司撤并區(qū)域電網(wǎng)公司可能遇到更大的阻力。
實際上，在改革開放初期，電源項目就向包括外資在內(nèi)的社會資本開放，現(xiàn)在電源點(diǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)多元化，已經(jīng)是普遍現(xiàn)象。實踐證明，發(fā)電產(chǎn)業(yè)的投融資體制改革，極大地提高了社會投資和經(jīng)營的積極性，推動了發(fā)電產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，滿足了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用電需求。
如果借鑒鐵路投融資體制改革經(jīng)驗，率先對電網(wǎng)投融資體制進(jìn)行改革，逐步實現(xiàn)包括骨干輸電網(wǎng)、配電網(wǎng)各級電網(wǎng)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)向社會資本開放，這將推動實現(xiàn)輸配電網(wǎng)分開，有利于提高投資和運(yùn)營效率，也是釋放的一項重大改革“制度紅利”。
關(guān)于是否應(yīng)該拆分國家電網(wǎng)公司問題，這是最近電力體制改革中一個熱議的話題。筆者認(rèn)為，這是恢復(fù)原來電網(wǎng)分區(qū)獨(dú)立經(jīng)營問題，人員和資產(chǎn)(負(fù)債和權(quán)益)不變，國家電網(wǎng)公司把撤并的區(qū)域電網(wǎng)公司原樣恢復(fù)不是一件難事。因此,若想破除壟斷問題，需要恢復(fù)區(qū)域電網(wǎng)公司并獨(dú)立經(jīng)營，此舉有利于加強(qiáng)電網(wǎng)監(jiān)管，提高區(qū)域內(nèi)輸電網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營效率。同時，把國家電網(wǎng)公司改制成為國家特高壓輸電公司，充分發(fā)揮特高壓技術(shù)優(yōu)勢。由國家電網(wǎng)公司分立而成的特高壓輸電公司和五大區(qū)域獨(dú)立經(jīng)營電網(wǎng)公司，其國有股權(quán)由國資委直接持有。
深化電力體制改革還需要加強(qiáng)頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，應(yīng)該采取如下措施：
首先，政府職能應(yīng)該按照電力市場化改革的要求進(jìn)行調(diào)整。要劃清中央與地方兩級政府在電力監(jiān)管方面的權(quán)責(zé)，該下放的權(quán)力要下放;要通過立法在國家層面建立監(jiān)管會計、績效激勵輸配電價監(jiān)管、績效考核、項目核準(zhǔn)四位一體的綜合性監(jiān)管體系，避免單一破碎性監(jiān)管產(chǎn)生的相互制肘或矛盾;要建立與電力市場化相適應(yīng)的調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)的財政稅收機(jī)制。
其次，電力市場結(jié)構(gòu)和主體應(yīng)該按照電力市場化改革的要求進(jìn)行安排。要建立跨大區(qū)特高壓輸電、區(qū)域輸電、省級配電電網(wǎng)主體，建立現(xiàn)金流量與輸配電業(yè)務(wù)收入相一致的體制機(jī)制;要建立輸、配電業(yè)務(wù)與調(diào)度業(yè)務(wù)電網(wǎng)相分離的業(yè)務(wù)模式，并實行對各項業(yè)務(wù)單獨(dú)激勵監(jiān)管;要建立發(fā)電商與用戶購賣電充分競爭的市場體制機(jī)制;要完善電力市場主體的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)制度，培育成熟的市場競爭主體。
第三，制定明確的改革時間表和配套措施穩(wěn)步推進(jìn)電力體制改革。要由真正獨(dú)立、權(quán)威的技術(shù)性專家參與制定改革時間表和配套措施;要納入政府和有關(guān)方面(包括電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè))改革議事日程;要加強(qiáng)電力改革的監(jiān)督和考核;要大膽實踐、敢于突破。
