規(guī)制頁巖氣開發(fā)環(huán)境

隨著全世界能源消耗量的持續(xù)增長，頁巖氣作為一種新興能源，引起世界范圍內的廣泛重視。國際社會普遍認為，頁巖氣開發(fā)是全球能源領域的一場重大變革，它不僅增加了天然氣產量，還將對全球天然氣市場、能源供應格局、氣候變化政策甚至地緣政治產生重要影響。

盡管開采和使用頁巖氣已經成為一種潮流和趨勢，但任何問題均具有兩面性，頁巖氣開發(fā)利用過程中造成的水體污染、空氣污染和地質破壞三大環(huán)境風險也不容忽視。在歐美國家，頁巖氣開發(fā)所可能引發(fā)的生態(tài)環(huán)境的惡化一直是不同社會群體和利益博弈的焦點，也是導致這些國家頁巖氣開發(fā)乏力的重要原因之一。

在我國，頁巖氣遲至2011年12月31日才被宣布為新礦種，我國法律體系尚且缺乏關于天然氣的專門立法，更遑論規(guī)制頁巖氣環(huán)境問題的專門法律制度。因此，我們梳理頁巖氣開發(fā)中環(huán)境問題的法律規(guī)制并進行路徑績效檢討與研究勘探和開采技術同等重要。

目前，我國頁巖氣開發(fā)管理相關法律法規(guī)主要包括礦產資源相關立法、環(huán)境保護相關規(guī)定、產業(yè)促進型立法以及行政管制立法等。在我國環(huán)境法律體系中，規(guī)制頁巖氣開發(fā)利用中所引致的環(huán)境問題的規(guī)定只是零星分散在這些不同的法律法規(guī)中�！董h(huán)境保護法》是我國環(huán)境資源保護領域的基本法，該法中規(guī)定的保護環(huán)境、防治污染的基本原則和具體制度均適用于頁巖氣環(huán)境問題防治與規(guī)制。

頁巖氣引發(fā)的最大的環(huán)境問題是地表水和地下水污染，《水污染防治法》將成為頁巖氣水環(huán)境污染的重要法律依據(jù)。頁巖氣開發(fā)中的噪聲污染防治適用《環(huán)境噪聲污染防治法》，大氣污染可以適用《大氣污染法》，對土壤的污染可以適用《土地管理法》。

另外，《礦產資源法》、《礦產資源法實施細則》、《礦產資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》、《探礦權、采礦權轉讓管理辦法》和《礦產全出讓轉讓管理暫行規(guī)定》等有關礦產資源法律法規(guī)構成的制度體系，可以通過邏輯延伸適用于頁巖氣開發(fā)導致的環(huán)境問題的管理規(guī)制，這幾部法律法規(guī)在當前的法律制度體系框架內，將成為規(guī)制我國當前頁巖氣資源開發(fā)的直接法律依據(jù)。

還有，《清潔生產促進法》第25條規(guī)定可以作為規(guī)制頁巖氣勘查、開采中導致環(huán)境污染的法律依據(jù)。《節(jié)約能源法》第16條規(guī)定的能耗限額標準制度，《循環(huán)經濟促進法》第16條規(guī)定的對一些行業(yè)年綜合能源消費量、用水量的重點監(jiān)督管理，可以直接應用于規(guī)制頁巖氣開發(fā)中水力壓裂法的使用導致的大量的水資源的浪費，迫使享有探礦權、采礦權的權利主體投入資金、改進技術。

從上面我們可以看出，我國既有的環(huán)境法律體系可以用于規(guī)制頁巖氣開發(fā)的部分環(huán)境風險，但是這些法律法規(guī)含有計劃經濟時代的特色，與頁巖氣的特征不相符，而且還存在專門立法空白、環(huán)境風險管理制度與措施的間接性、零散性等弊病。

頁巖氣資源的勘查、開發(fā)、利用和管理是一項系統(tǒng)工程，需要對資源權屬與流轉、勘查與開發(fā)的技術規(guī)范、環(huán)境影響評估、資源管理等進行綜合規(guī)制。雖然，通過法律制度適用的類型化思路和類推解釋規(guī)則，也能將一般性的資源保護與污染防治法律制度進行邏輯演繹和擴大解釋，用以規(guī)制頁巖氣開發(fā)中產生的環(huán)境問題，但是這種做法稍顯隔靴搔癢，無法直面頁巖氣資源開發(fā)利用過程的特殊規(guī)則需求，也難以應對頁巖氣資源開發(fā)中所可能引致環(huán)境問題的特殊致害機理。而且，各單行法是針對某一特定環(huán)境要素的污染防治進行的立法，這對于頁巖氣資源開發(fā)利用導致的環(huán)境問題是一種間接應對思路，難以應對綜合型、復合性的環(huán)境問題。

無論如何，頁巖氣作為一種新型能源，開發(fā)過程中需要一系列法律法規(guī)的規(guī)制，法律思維不能在頁巖氣開發(fā)中缺位。因此，我們呼喚規(guī)制頁巖氣資源勘查、開發(fā)利用中的環(huán)境風險專門立法，構建頁巖氣開發(fā)環(huán)境風險的區(qū)塊防治制度體系，體系化厘清頁巖氣開發(fā)中的權屬制度，拓展頁巖氣開發(fā)利用中的環(huán)境影響評價制度，并進一步通過完善環(huán)境公眾參與制度提供多種社會群體利益表達的制度通道，從而實現(xiàn)對頁巖氣開發(fā)利用中的環(huán)境風險進行直接的、綜合的、系統(tǒng)的有效規(guī)制，推進頁巖氣產業(yè)健康有序發(fā)展。