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2002年春，國務院下發(fā)《關于印發(fā)電力體制改革方案的通知》(5號文件)，對國有電力資產(chǎn)進行重組。如今，十年滄桑，5號文提出的廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開和競價上網(wǎng)四大目標，初步實現(xiàn)了前兩步，下一步，電改將何去何從？
電改滯后：積累了新的矛盾
中國能源報：如何總結評說電力改革這十年？
范必：2002年國務院出臺“5號文件”，改革前，一年新增發(fā)電裝機2千萬千瓦就是很好的成績。改革十年，很多年份一年就可以新增裝機1億千瓦，極大地緩解了長期困擾我國發(fā)展的電力短缺問題。
但是近幾年，煤電矛盾不斷加劇，發(fā)電企業(yè)頻現(xiàn)巨額虧損，工商企業(yè)用電負擔沉重，新能源、可再生能源發(fā)展受到制約，電力普遍服務不到位。一系列能源領域的突出矛盾，反映出現(xiàn)行電力體制已成為轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進節(jié)能減排和發(fā)展多種所有制經(jīng)濟的重大障礙。當前應進一步深化電力體制改革，從根本上解決這一長期困擾電力工業(yè)和經(jīng)濟運行的突出問題。
中國能源報：當前比較突出的問題在哪些方面？
范必：5號文件確定的一些重要改革任務尚未落實，如輸配分開沒有實行，區(qū)域電力市場建設受阻，電價改革滯后，積累了一系列新的矛盾和問題。主要表現(xiàn)在以下方面：
第一，煤電矛盾周期性發(fā)作。進入新世紀以來，煤電輪番漲價、發(fā)電企業(yè)經(jīng)營困難。2008－2010年，整個火電行業(yè)虧損達上千億元，一些發(fā)電企業(yè)資產(chǎn)負債率甚至超過100%。
第二，新能源發(fā)電困難。新能源的實際發(fā)電量與設計水平相比有較大差距，“棄風”、“棄光”、限電現(xiàn)象嚴重，發(fā)展難以為繼。在發(fā)達國家非常普遍的分布式屋頂光伏發(fā)電、小規(guī)模風力發(fā)電、分布式天然氣多聯(lián)產(chǎn)電站在我國舉步維艱。
第三，電力節(jié)能減排形勢嚴峻。長期以來，在大部分電力調(diào)度中，對高耗能火電機組與高效節(jié)能機組、可再生能源發(fā)電的機組平均分配發(fā)電時間，甚至存在為了完成火電發(fā)電量計劃，可再生能源發(fā)電要為火電讓路的情況，等于鼓勵了高耗能機組發(fā)展，形成了對節(jié)能減排的逆向調(diào)節(jié)。
第四，工商企業(yè)用電負擔過重。目前，發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價是0.3－0.4元/千瓦時，而工業(yè)企業(yè)實際用電成本一般要比上網(wǎng)電價高一至兩倍，東部地區(qū)商業(yè)企業(yè)大都在1.2元以上。企業(yè)普遍反映，電網(wǎng)收費環(huán)節(jié)多，實際用電支出遠高于國家目錄電價，甚至達到一些發(fā)達國家水平，在很大程度上影響了企業(yè)的國際競爭力。
計劃延續(xù)：電力市場發(fā)育不足
中國能源報：以上矛盾的成因何在？
范必:電力行業(yè)近年來之所以出現(xiàn)上述突出矛盾和問題，源于2002年以來的改革沒有從根本上解決計劃與市場的矛盾。
一方面，傳統(tǒng)的計劃管理方式仍在延續(xù)。一般說來，發(fā)電企業(yè)的銷售收入等于電價乘以電量（收入=電價×電量）。目前，上網(wǎng)電價由政府審批決定，發(fā)電量由地方政府下達的生產(chǎn)計劃決定。作為一個企業(yè)，在產(chǎn)品產(chǎn)量和定價上沒有自主權，這在市場化改革三十多年后的今天是一個罕見現(xiàn)象。人為設定的電價和發(fā)電量計劃幾乎不反映供求關系，也無科學依據(jù)。當電煤價格上漲或下跌時，發(fā)電企業(yè)無法自主調(diào)整、應對成本變化因素。
另一方面，地方政府在制定發(fā)電量計劃時，基本上是按機組戶頭平均分配發(fā)電時間。火電機組一年可以發(fā)電6000多小時，往往只給4000－5000小時。對這部分計劃內(nèi)電量，電網(wǎng)企業(yè)按國家規(guī)定的上網(wǎng)電價進行收購，計劃外電量則降價收購。當電煤價格大幅上漲時，火電廠超計劃發(fā)電甚至造成虧損。越是煤電矛盾突出的時候，企業(yè)的發(fā)電積極性越低。在全國發(fā)電能力充裕的情況下，不合理的制度安排造成了“電荒”。
中國能源報：在計劃管理的方式下，電力市場的表現(xiàn)如何？
范必：電力市場發(fā)育不足。
2002年以來的改革，只是在發(fā)電領域初步建立了競爭格局，輸電、配電、售電環(huán)節(jié)仍然維持了上下游一體化的組織結構。電網(wǎng)企業(yè)集電網(wǎng)資產(chǎn)運營、工程施工建設、電力系統(tǒng)調(diào)度、電量財務結算于一身。
現(xiàn)在，電網(wǎng)的購電、售電差價在世界上名列前茅，但資產(chǎn)收益率仍然很低。由于電網(wǎng)調(diào)度、交易、財務缺乏透明度，造成其高差價、低收益的內(nèi)在原因一直是個謎。深化電力體制改革已經(jīng)到了刻不容緩的地步。
深化電改：重新界定輸配分開
中國能源報：國外在發(fā)展電力市場方面的做法有何借鑒之處？
范必：傳統(tǒng)觀點認為，電力行業(yè)必須實行上下游一體化經(jīng)營，由國家統(tǒng)一管理。隨著技術進步和管理創(chuàng)新，這種情況已有了很大變化。
國外電力市場化改革的普遍做法是，在發(fā)電和用電環(huán)節(jié)按照公平競爭原則建立電力市場，重新界定輸、配電環(huán)節(jié)的市場屬性，將輸電環(huán)節(jié)界定為非競爭性領域，由電網(wǎng)公司負責骨干輸電網(wǎng)的建設、運營；將配電環(huán)節(jié)劃歸競爭性領域，引入市場機制，形成大量配電、售電公司，作為獨立市場主體從事購售電業(yè)務。
目前，發(fā)達國家的輸電網(wǎng)絡大都是由眾多電網(wǎng)企業(yè)組成全國互聯(lián)或跨國互聯(lián)輸電網(wǎng)，如美國有十個網(wǎng)、西歐（包括部分東歐國家）由十幾個國家電網(wǎng)組成。多張異步輸電網(wǎng)的好處在于，便于區(qū)域內(nèi)資源配置和區(qū)域外的電力資源余缺調(diào)劑，并在安全性上高于全國一張同步網(wǎng)。5號文件就規(guī)定了全國設置6個異步運行的區(qū)域輸電網(wǎng)企業(yè)。
中國能源報：重新界定輸、配電環(huán)節(jié)市場屬性，對電力市場有何益處？
范必：可以提高電力市場運行效率。盡管各國改革方式和次序有所不同，但基本上都選擇了對產(chǎn)業(yè)鏈進行分拆的路徑，建立了多買多賣的電力市場。即便是仍然保留垂直一體化模式的日本和法國，也在發(fā)電側和售電側開放了市場
