開啟新一輪電改 “五號文件”的歷史局限性

集中電力管理體制與現(xiàn)代化的分布式電力能源管理模式之間矛盾也越來越突出，改革的呼聲越來越強烈。近期，由國家發(fā)改委主管、業(yè)已成立了30年的中國經(jīng)濟體制改革研究會推出了《深化中國電力體制改革綠皮書》的大型研究報告，指出目前電力體制是我國行業(yè)改革的深水區(qū)之一，同時目前也具備諸多啟動新一輪改革的有利條件，宜于抓住有利時機及時啟動新一輪電力體制改革。

針對電改十年的深刻反思和啟動新一輪電力體制改革問題，記者日前采訪了中國經(jīng)濟體制改革研究會電力體制改革研究組組長武建東。

電力發(fā)展需要總體變革

記者：十年前國務(wù)院印發(fā)了國發(fā)[2002]5號文件，即《電力體制改革方案》，它開啟了中國電力體制改革，您如何理解評價五號文?

武建東：五號文的一大歷史成就就是開辟了對中國電力體制可以實施總體改革并實現(xiàn)大發(fā)展的模式。根據(jù)五號文，它拆分了國家電力公司，實施了廠網(wǎng)分開，重組了中國的發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)，將國家電力公司管理的資產(chǎn)按照發(fā)電和電網(wǎng)兩類業(yè)務(wù)劃分，并分別進行了資產(chǎn)、財務(wù)和人員的重組。自此，總體改革和漸進改革成為中國電力改革的兩種手段、兩種模式，而實施總體改革成為檢驗改革能力的社會標志。

每一個大經(jīng)濟周期的電力發(fā)展都需要這種總體變革，五個因素決定了我們正在進入這樣一個需要總體變革的轉(zhuǎn)折點，一是面對十八大確立的國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入“翻一番”發(fā)展目標;二是建設(shè)生態(tài)文明的創(chuàng)新戰(zhàn)略;三是國際上實現(xiàn)新產(chǎn)業(yè)革命的歷史機遇和國際共享環(huán)境;四是展開新一輪城鎮(zhèn)化的大有作為的空間;五是實現(xiàn)中國能源成熟度與解決能源安全的增長能力，我想任何力量可以延緩，但都無法抗拒電力產(chǎn)業(yè)的重大總體變革。

記者：五號文如您所述有重要的突破性，那五號文有沒有局限性呢?

武建東：五號文的歷史局限性之一主要體現(xiàn)在發(fā)展模式的選擇方面。在當時的歷史條件之下，有兩個電改模式可以選擇，其一就是選擇跨產(chǎn)業(yè)、跨流程的綜合改革，實現(xiàn)電力生產(chǎn)者和電力消費者的互動，實現(xiàn)電力網(wǎng)、燃氣網(wǎng)等能源網(wǎng)的融合發(fā)展，這是一種市場化、分布式能源發(fā)展模式;其二就是選擇電力產(chǎn)業(yè)內(nèi)部平臺改革。

就二者區(qū)別而言，后者具有集權(quán)、壟斷化的經(jīng)濟特色，前者屬于市場化的經(jīng)濟模式;后者的中心角色是電網(wǎng)，前者的中心是生產(chǎn)者和消費者的互動;前者將營建市場化的中國電力體系，后者造就的是一個歷史過渡體，需要二次改革。

五號文選擇了以廠網(wǎng)為中樞、尤以做大電網(wǎng)為核心的解決方案，這是一種集權(quán)解決模式。正是基于這個電力制度模式選擇的缺憾，注定了我們今天要補過拾遺，實現(xiàn)電力產(chǎn)業(yè)平臺的市場轉(zhuǎn)換。

但是五號文非常聰明，它明確了“完成上述改革以后，在做好試點工作的基礎(chǔ)上，逐步實行輸配分開，在售電環(huán)節(jié)引入競爭機制”。實際上，這就是說相當于國網(wǎng)公司只領(lǐng)到了臨時戶口，近幾年它的重組作業(yè)屬于試錯改革，如果國家電網(wǎng)不能實現(xiàn)將電力的中樞位置轉(zhuǎn)變?yōu)樯�產(chǎn)者和消費者直接互動，而以壟斷橫亙其間，背馳國家整體市場經(jīng)濟的需要，那么，國家電網(wǎng)公司的單一股東是中央政府，電力改革與發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)也在政府手中，改造國家電網(wǎng)公司就成為對歷史的交待。

記者：您認為電力體制改革主要有哪些路徑?

武建東：就我國電力體制改革的發(fā)展模式而論，我國至少可以也有五條路徑選擇：一是以國家電網(wǎng)為主導(dǎo)的內(nèi)部轉(zhuǎn)型的改革;二是以國家能源主管機構(gòu)、地方政府為主導(dǎo)的展開電價市場化、再建新型電力市場交易體系的改革;三是以修改《電力法》為契機，松綁地方電力體制為主的改革;四是以國家能源監(jiān)管機構(gòu)為主導(dǎo)實施政企分開的改革，此舉需要拆分國家電網(wǎng);五是以2002年電力體制改革為藍本，實施以中央統(tǒng)籌主導(dǎo)的整體改革。

客觀上說，操作機制上，改革主導(dǎo)者的層級越高，效率越高，改革成本越小;改革運作上，條條大路通羅馬，不同的改革路徑可以殊途同歸，前后呼應(yīng)。不同的改革者可能因不同的位置表達不同程度的改革意愿，以及付諸不同的行動，這都是我國電力體制改革的生命系統(tǒng)，它們具有相互進化、生態(tài)涌現(xiàn)、集成發(fā)展的互動結(jié)構(gòu)，具有蝴蝶效應(yīng)的社會機制。但是，改革需要實現(xiàn)符合市場經(jīng)濟的高度融合。

新一輪電改有其必要性

記者：目前中國展開新一輪電力體制改革是否迫切?

武建東：十八大報告指出，到2020年實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番戰(zhàn)略目標。這意味著即使考慮節(jié)能因素，我國電力年度消費也將從目前的超過5萬億千瓦時提升到8萬億-10萬億千瓦時;電力裝機容量將從目前的10萬億千瓦提高到20萬億千瓦以上。如果以國際通行的創(chuàng)新方式實現(xiàn)，將變革我國現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而如果以國際非主流的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)支撐，則將增加日后經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的負擔。因此，采用創(chuàng)新方式還是傳統(tǒng)模式滿足國內(nèi)快速增長的電力需要，正面臨著歷史抉擇，也催生了新一輪電力體制改革的必要。

記者：電力體制改革的時機該如何選擇?

武建東：對于電力體制改革的歷史時機我們可以有三個選擇：建成小康社會之前先期實施;邊建設(shè)邊改革的伴隨型實施;建成之后的總結(jié)清算型實施。比權(quán)量力，先期實施改革是最理想的道路，也將付出最小代價。2013就具備啟動改革設(shè)計的宏觀條件，應(yīng)該盡快納入新一屆政府戰(zhàn)略改革任務(wù)的日程表，越早啟動電力改革，社會代價越小。

這個主題也是全社會最核心的共同關(guān)切，具有國內(nèi)外協(xié)調(diào)發(fā)展的先進性。它在產(chǎn)業(yè)上可靠;體制決策上有足夠保障并可以彰顯中國模式的巨大潛力;技術(shù)上可以有效實現(xiàn);財政及資金上成本低廉并有堅強保障;政治上可以實現(xiàn)反壟斷、調(diào)動地方積極性、廣泛匯聚創(chuàng)新力量推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。電力產(chǎn)業(yè)是位居中國重要領(lǐng)域改革最前沿的組元，需要不失時機實現(xiàn)電力體制進一步的變革