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新一輪簡(jiǎn)政放權(quán)，被業(yè)界認(rèn)為打開(kāi)了民間資本進(jìn)入重大工程項(xiàng)目甚至傳統(tǒng)壟斷產(chǎn)業(yè)的大門，有望激發(fā)民資的投資熱情和活力。這對(duì)民資進(jìn)入能源領(lǐng)域是否一個(gè)新的機(jī)遇期？可否解決民資進(jìn)入能源的“玻璃門”？
煤電聯(lián)動(dòng)是近年來(lái)能源領(lǐng)域最重要的改革，對(duì)我國(guó)電力行業(yè)的價(jià)格和體制改革，行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，尤其是解決民資進(jìn)入電力，都有重大深遠(yuǎn)的意義。國(guó)企壟斷為政府控制電價(jià)提供了可能性，當(dāng)電價(jià)為國(guó)家綜合部門所掌控，政府會(huì)把電價(jià)當(dāng)成是宏觀政策的一環(huán)，在電力決策時(shí)甚至可以這么考慮：如果在電力行業(yè)輸一些，在其他行業(yè)可以贏更多一些，那么整體加起來(lái)還是贏。只要給政府提供機(jī)會(huì)，政府就很難自覺(jué)放棄控制電價(jià)的機(jī)會(huì)，因此對(duì)于電價(jià)市場(chǎng)化改革的長(zhǎng)期性，需要有充分的思想準(zhǔn)備。
政府鼓勵(lì)民間投資“新36條”的實(shí)施細(xì)則在2012年出臺(tái)，之后國(guó)土資源部、電監(jiān)會(huì)及國(guó)家能源局等部門又紛紛頒布文件鼓勵(lì)民資進(jìn)軍能源領(lǐng)域。日前國(guó)務(wù)院辦公廳正式下發(fā)文件，決定取消和下放117項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，并公布了其中104項(xiàng)的清單。此輪簡(jiǎn)政放權(quán)，被業(yè)界認(rèn)為打開(kāi)了民資進(jìn)入重大工程項(xiàng)目甚至傳統(tǒng)壟斷產(chǎn)業(yè)的大門，有望激發(fā)民間資本的投資熱情和活力。
這對(duì)民資進(jìn)入能源領(lǐng)域是否一個(gè)新的機(jī)遇期？可否解決民資進(jìn)入能源的“玻璃門”？引起廣泛關(guān)注。
為什么需要鼓勵(lì)民資參與能源？鼓勵(lì)民營(yíng)參與首先是要讓消費(fèi)者有更多選擇，使能源產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格更具競(jìng)爭(zhēng)性，如果僅強(qiáng)調(diào)能源企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多元化(比如說(shuō)通過(guò)股市融資)而沒(méi)有提高競(jìng)爭(zhēng)度，對(duì)消費(fèi)者是沒(méi)有實(shí)質(zhì)性意義的。就我國(guó)能源現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，民營(yíng)參與是加強(qiáng)能源競(jìng)爭(zhēng)、提高能源效率的重要途徑。
一直以來(lái)，民資在能源行業(yè)常常遭遇“玻璃門”現(xiàn)象，意指政府的鼓勵(lì)性政策就像被擋在玻璃門背后一樣，看得見(jiàn)卻享受不到。“玻璃門”現(xiàn)象原因很多，主要包括目前的能源政府定價(jià)無(wú)法保障民營(yíng)投資收益，能源國(guó)有壟斷企業(yè)的排他性不利于公平競(jìng)爭(zhēng)，小煤礦整頓導(dǎo)致對(duì)保障民營(yíng)產(chǎn)權(quán)的質(zhì)疑，還有國(guó)家相關(guān)部門設(shè)置的準(zhǔn)入門檻，以及現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制下政府機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)企的依賴。
近十年來(lái)，“非公經(jīng)濟(jì)”在能源行業(yè)的份額不僅沒(méi)有增大，而是逐漸縮小，許多以前在傳統(tǒng)能源領(lǐng)域的外資和民營(yíng)企業(yè)越來(lái)越少了，這說(shuō)明政府對(duì)民企和外資僅僅開(kāi)放和不排斥還不夠，而鼓勵(lì)和支持則必須有實(shí)質(zhì)性政策和能源改革。我國(guó)發(fā)電側(cè)早就對(duì)民營(yíng)開(kāi)放，電網(wǎng)國(guó)家經(jīng)營(yíng)。上世紀(jì)80年代中至90年代中民營(yíng)發(fā)電(加外資)曾經(jīng)占有一定比例，今天電力國(guó)企已經(jīng)基本上將民營(yíng)擠出，國(guó)企一家獨(dú)大，越做越大。應(yīng)該說(shuō)在整個(gè)能源行業(yè)中，太陽(yáng)能行業(yè)是民營(yíng)最活躍、比例最大的行業(yè)。但是，我國(guó)太陽(yáng)能行業(yè)可能正經(jīng)歷一個(gè)國(guó)有化的過(guò)程。
電力能源作為基礎(chǔ)公共行業(yè)，國(guó)企在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，會(huì)有一定的短期好處，但是，中長(zhǎng)期的麻煩是明顯的。政府應(yīng)該也意識(shí)到了，國(guó)務(wù)院深化電煤市場(chǎng)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)要求，自2013年1月起電煤價(jià)格并軌，煤炭企業(yè)和發(fā)電企業(yè)自主銜接簽訂合同，自主協(xié)商確定價(jià)格，同時(shí)實(shí)行煤電聯(lián)動(dòng)。這是近年來(lái)能源領(lǐng)域最重要的改革，對(duì)于我國(guó)電力行業(yè)的價(jià)格和體制改革，行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，尤其是解決民營(yíng)進(jìn)入電力，都有重大深遠(yuǎn)的意義。
民資進(jìn)入電力的重要性可能有不同看法。但目前電力國(guó)企的高度集中(可能已接近95%)是電力行業(yè)許多根本性問(wèn)題的根源。其一，電力國(guó)企高度集中為政府電力定價(jià)提供可能性，而政府電力定價(jià)會(huì)阻礙民營(yíng)進(jìn)入，加強(qiáng)電力國(guó)企壟斷；其二，延緩電力體制改革進(jìn)程；其三，限制部門效率的改善。實(shí)踐中近十年來(lái)的電力大投資中，電力裝機(jī)大幅度擴(kuò)張，但是民營(yíng)基本上沒(méi)有參與，甚至變現(xiàn)退出。因此，如何鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與，是現(xiàn)階段電力行業(yè)發(fā)展的重要挑戰(zhàn)。
我國(guó)電力行業(yè)有一流的技術(shù)和全新的設(shè)備，如果我國(guó)電企的整體效率還比很多國(guó)家的同行低，問(wèn)題一定是出在價(jià)格機(jī)制和由此引發(fā)的管理問(wèn)題。我國(guó)目前的電價(jià)體系迫使電力企業(yè)承擔(dān)政府職能，由此政府很難客觀衡量企業(yè)效率，也很難將其與國(guó)際水平具體比較。對(duì)于電力企業(yè)來(lái)說(shuō)，承擔(dān)政府的社會(huì)職能使其政企不分，他們就不能單純地依靠改善管理、技術(shù)創(chuàng)新、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)來(lái)提高盈利，而是把注意力放在與公眾和政府的電價(jià)“博弈”上。民營(yíng)和外資的進(jìn)入可以設(shè)立一個(gè)經(jīng)營(yíng)底線和必要的財(cái)務(wù)紀(jì)律性，為政府合理制定能源價(jià)格和監(jiān)管提供參考依據(jù)。
國(guó)企壟斷為政府控制電價(jià)提供了可能性，當(dāng)電價(jià)為國(guó)家綜合部門所掌控，政府會(huì)把電價(jià)當(dāng)成是宏觀政策的一環(huán)，政府在電力決策時(shí)甚至可以這么考慮：如果在電力行業(yè)輸一些，在其他行業(yè)可以贏更多一些，那么整體加起來(lái)還是贏。只要給政府提供機(jī)會(huì)，政府就很難自覺(jué)放棄控制電價(jià)的機(jī)會(huì)，因此對(duì)于電價(jià)市場(chǎng)化改革的長(zhǎng)期性，可能需要有充分的思想準(zhǔn)備。
比如說(shuō)，電價(jià)涉及能源稀缺和環(huán)境保護(hù)，涉及可持續(xù)發(fā)展，這個(gè)沒(méi)有爭(zhēng)議，但是短期通貨膨脹可能比能源和環(huán)境問(wèn)題重要，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)期往往不如短期重要。所以，電力國(guó)企壟斷支撐著能源價(jià)格成為政府宏觀政策工具的可能，很簡(jiǎn)單，通過(guò)虧損來(lái)保證電力供應(yīng)只有國(guó)有企業(yè)可以做，如果電力行業(yè)哪怕有30%是民營(yíng)，僅電力短缺可能性，就會(huì)迫使政府及時(shí)調(diào)電價(jià)。
對(duì)于民資來(lái)說(shuō)，到位的煤電聯(lián)動(dòng)是進(jìn)入電力的一個(gè)基本條件。沒(méi)有價(jià)格機(jī)制約束的政府調(diào)價(jià)會(huì)使電企運(yùn)營(yíng)和投資充滿不確定性，而不到位的電價(jià)上調(diào)是民營(yíng)投資的最大障礙。沒(méi)有煤電聯(lián)動(dòng)，結(jié)果一定是加強(qiáng)電力的國(guó)企壟斷。
及時(shí)到位的煤電聯(lián)動(dòng)可以有效解決民營(yíng)對(duì)電力投資的擔(dān)憂，民營(yíng)進(jìn)入的速度和規(guī)模關(guān)系到電力行業(yè)的效率和可持續(xù)性。當(dāng)然，民營(yíng)進(jìn)入電力有一個(gè)過(guò)程，政府可以加速這個(gè)過(guò)程，比如說(shuō)，通過(guò)有意限制國(guó)有電力投資來(lái)鼓勵(lì)民營(yíng)和外企進(jìn)入，鼓勵(lì)國(guó)有民營(yíng)聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等等。
