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產(chǎn)能退出政策、法律是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了不少有關(guān)企業(yè)退出的政策和法律。
這些政策措施對(duì)控制產(chǎn)能過(guò)剩起到了積極作用，但也存在一些問(wèn)題。仍需要將不同類(lèi)型的產(chǎn)能過(guò)剩細(xì)化治理，以形成防范和化解產(chǎn)能過(guò)剩的長(zhǎng)效機(jī)制。
旨在淘汰落后產(chǎn)能及兼并重組
1994年至今，我國(guó)經(jīng)濟(jì)主要經(jīng)歷了兩次較大幅度的周期性波動(dòng)，一次是1999年的亞洲金融危機(jī)，一次是2008年的全球金融危機(jī)。相對(duì)應(yīng)，我國(guó)工業(yè)領(lǐng)域也出現(xiàn)了四次較明顯的“產(chǎn)能過(guò)�！�。
第一次產(chǎn)能過(guò)剩出現(xiàn)在1998年亞洲金融危機(jī)前后，紡織、家電等輕工產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)了較明顯的產(chǎn)能過(guò)剩狀況。針對(duì)這次周期性產(chǎn)能過(guò)剩，中央政府要求紡織業(yè)大規(guī)模“壓錠”，開(kāi)啟了淘汰落后產(chǎn)能政策之“先河”。1998年-1999年，我國(guó)紡織業(yè)共壓縮淘汰906萬(wàn)錠，占全國(guó)棉紡總生產(chǎn)能力的1/4。在此基礎(chǔ)上，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委進(jìn)一步提出了淘汰落后生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品，制止低水平重復(fù)建設(shè)、加快結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，促進(jìn)生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品升級(jí)換代的政策方向，發(fā)布了《淘汰落后生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品的目錄》、《工商投資領(lǐng)域制止重復(fù)建設(shè)目錄》，涉及17個(gè)行業(yè)201項(xiàng)內(nèi)容，要求嚴(yán)禁對(duì)目錄中行業(yè)低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重及生產(chǎn)能力過(guò)剩的項(xiàng)目投資。
第二次和第三次產(chǎn)能過(guò)剩分別發(fā)生在2003年-2004年和2006年前后，主要表現(xiàn)為在經(jīng)濟(jì)處于繁榮和過(guò)熱的條件下，工業(yè)品出廠價(jià)格大幅下滑和企業(yè)效益大幅回落。針對(duì)部分領(lǐng)域(主要是高耗能的鋼鐵、水泥、電解鋁等)快速發(fā)展出現(xiàn)的產(chǎn)能過(guò)剩，國(guó)家政策上把淘汰落后產(chǎn)能作為推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要措施之一。代表性行政法規(guī)是國(guó)發(fā)2006演11號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快落實(shí)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》和相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策。例如，2006年，發(fā)改委等八部委發(fā)布的《關(guān)于鋼鐵工業(yè)控制總量淘汰落后加快結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》要求：2007年前重點(diǎn)淘汰200立方米及以下高爐、20噸及以下轉(zhuǎn)爐和電爐的落后能力；2010年前淘汰300立方米及以下高爐等其他落后能力。
第四次產(chǎn)能過(guò)剩發(fā)生在全球金融危機(jī)之后。為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊，政府加大了直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的力度，以大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃、直接支配資源和行政方式推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，導(dǎo)致了多行業(yè)大規(guī)模集中投資、超常規(guī)擴(kuò)張。這一時(shí)期的產(chǎn)能過(guò)剩，既屬于“周期性過(guò)剩”，又屬于“結(jié)構(gòu)性過(guò)�！焙汀绑w制性過(guò)�！�。這一階段，鋼鐵、水泥、石化、家電等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，以及部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)(如光伏)都存在較為嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩。對(duì)此，政府高密度出臺(tái)了一系列進(jìn)一步淘汰落后產(chǎn)能的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章政策。代表性政策是國(guó)發(fā)200938號(hào)文《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，要求對(duì)鋼鐵、水泥等高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)“堅(jiān)決控制總量”，對(duì)多晶硅、風(fēng)電設(shè)備等新興產(chǎn)業(yè)“集中有效資源，防止投資過(guò)熱和重復(fù)建設(shè)”，要嚴(yán)控新項(xiàng)目，將優(yōu)化存量和抑制增量相結(jié)合，控制投資過(guò)熱行業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩。此外，圍繞著國(guó)發(fā)200938號(hào)文，還形成了一系列部門(mén)和地方規(guī)章，如工信部聯(lián)2009591號(hào)文、工信部聯(lián)原2009575號(hào)文、工信部聯(lián)原2011177號(hào)文、財(cái)建2011180號(hào)文、銀發(fā)2009386號(hào)文、國(guó)土資發(fā)2009139號(hào)文等。
此外，也有一些行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章致力于鼓勵(lì)企業(yè)兼并重組和解決企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)涉及的人員安置等問(wèn)題。
例如，2013年，工信部、發(fā)改委等部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)兼并重組的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求“以汽車(chē)、鋼鐵、水泥、船舶、電解鋁、稀土、電子信息、醫(yī)藥等行業(yè)為重點(diǎn)，推進(jìn)企業(yè)兼并重組”，從而“提高資源配置效率，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”，對(duì)鋼鐵、水泥、電解鋁等產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)，鼓勵(lì)跨地區(qū)、跨所有制的兼并重組，從而提高產(chǎn)業(yè)集中度，淘汰落后產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能合理布局。再如，圍繞著國(guó)經(jīng)貿(mào)企改2002859號(hào)文《關(guān)于國(guó)有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的實(shí)施辦法》，形成了一批政策，著力于中央企業(yè)分離社會(huì)職能、國(guó)有大中型企業(yè)主輔分離、廠辦大集體改革等。
財(cái)政部也通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)資金對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能工作、尾礦庫(kù)閉庫(kù)治理、關(guān)閉小企業(yè)等給予引導(dǎo)支持。2001年-2010年，中央財(cái)政累計(jì)撥付地方關(guān)閉小企業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金共計(jì)32億元，完成關(guān)閉紡織、煤炭、化工、冶金、建材、制糖、火電等小企業(yè)累計(jì)34萬(wàn)戶(hù)，安置職工536萬(wàn)余人。
需建立長(zhǎng)效機(jī)制
我國(guó)現(xiàn)有的產(chǎn)能退出政策在控制新增產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能、鼓勵(lì)企業(yè)兼并重組、推動(dòng)企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)等方面發(fā)揮了積極作用，但仍存在過(guò)多偏重于行政手段、政策短期效果明顯而中長(zhǎng)期效果較差、淘汰落后產(chǎn)能政策執(zhí)行較好而控制新增產(chǎn)能政策執(zhí)行較差、政策還有待完善等問(wèn)題。
首先，有關(guān)淘汰落后產(chǎn)能、防止低水平重復(fù)建設(shè)、抑制新增產(chǎn)能的政策不少而且規(guī)定具體，但地方政府“保護(hù)”仍較普遍，總體手段上也仍偏重于行政方式。
由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不健全，在一些方面、一定階段政府發(fā)揮較多的作用是可以理解的。但是，產(chǎn)能過(guò)剩背后存在地方政府“保護(hù)”較普遍的現(xiàn)象，地方政府往往通過(guò)差別化方式(土地、稅收、優(yōu)惠電價(jià)等)維持或延緩“落后產(chǎn)能”淘汰，通過(guò)維持一定程度的落后生產(chǎn)能力穩(wěn)定GDP總額和財(cái)稅收入。而且，政策中也往往把技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備規(guī)格、企業(yè)規(guī)模等方面的指標(biāo)，作為直接控制、干預(yù)投資和淘汰落后產(chǎn)能的依據(jù)。地方政府保護(hù)和較強(qiáng)的行政干預(yù)行為容易扭曲市場(chǎng)機(jī)制傳導(dǎo)和調(diào)節(jié)的功能，使市場(chǎng)機(jī)制不能及時(shí)有效地引導(dǎo)產(chǎn)能過(guò)剩向供需平衡的回歸，出現(xiàn)“越治理越過(guò)剩”、“低端高端都過(guò)剩”、“許多行業(yè)嚴(yán)重過(guò)剩”、“有些行業(yè)絕對(duì)過(guò)剩”的趨勢(shì)和現(xiàn)象。
建議進(jìn)一步規(guī)范地方政府的“保護(hù)”行為，特別是規(guī)范地方政府通過(guò)土地、稅收、優(yōu)惠電價(jià)等方式違規(guī)保護(hù)企業(yè)維持落后產(chǎn)能的行為，加大執(zhí)法和清理清查力度。通過(guò)避免地方政府“保護(hù)”行為，來(lái)加強(qiáng)市場(chǎng)在企業(yè)退出中發(fā)揮的“倒逼”機(jī)制作用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的自我優(yōu)化調(diào)整。
其次，現(xiàn)有治理產(chǎn)能過(guò)剩的政策，多為短期性、應(yīng)急性政策，缺乏長(zhǎng)期性、長(zhǎng)效性。需要對(duì)“周期性產(chǎn)能過(guò)�！�、“結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過(guò)剩”和“體制性產(chǎn)能過(guò)�！辈扇〔煌恼呤侄�，需要分級(jí)、分業(yè)、分類(lèi)治理，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入和退出機(jī)制與政策實(shí)施監(jiān)管，建立防范和化解產(chǎn)能過(guò)剩的長(zhǎng)效機(jī)制。
針對(duì)“周期性產(chǎn)能過(guò)�！�，應(yīng)主要依靠宏觀調(diào)控政策和市場(chǎng)機(jī)制的有效配合，通過(guò)調(diào)控總供求關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)。而對(duì)于“結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過(guò)�！�，需要通過(guò)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)升級(jí)進(jìn)行調(diào)節(jié)；對(duì)于“體制性產(chǎn)能過(guò)�！保枰ㄟ^(guò)深化體制機(jī)制改革，積極完善政策環(huán)境，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置和利用。同時(shí)，不同行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的形成原因雖然有共性，但也會(huì)有具體不同的原因，行業(yè)的戰(zhàn)略重要性也不同，所以，一定要分業(yè)施策，治理產(chǎn)能過(guò)剩。
再次，產(chǎn)業(yè)進(jìn)入和退出機(jī)制仍然存在諸多有待完善之處。引導(dǎo)企業(yè)“退出”的政策，還主要集中于國(guó)有企業(yè)分離社會(huì)職能和關(guān)閉小企業(yè)等方面，覆蓋面較窄。
產(chǎn)業(yè)進(jìn)入和退出機(jī)制不完善主要表現(xiàn)在兩方面。一方面，有關(guān)行業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)、排放污染控制、資源能源消耗等方面的管制要求還存在著缺失、簡(jiǎn)單、陳舊等問(wèn)題。例如，淘汰一些行業(yè)落后產(chǎn)能仍只能“一刀切”地使用規(guī)模指標(biāo)。并且，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行力度不統(tǒng)一，擇機(jī)執(zhí)法，忽高忽低(過(guò)剩嚴(yán)重時(shí)，刻意拔高標(biāo)準(zhǔn)；產(chǎn)能不足時(shí)，放松監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn))。另一方面，缺乏產(chǎn)業(yè)退出機(jī)制，造成當(dāng)市場(chǎng)條件發(fā)生不利變動(dòng)后，雖然價(jià)格和利潤(rùn)已下降到無(wú)利可圖，落后企業(yè)及產(chǎn)能仍難以退出而不得不繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。
建議在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)政策執(zhí)行上主要通過(guò)法律手段實(shí)現(xiàn)環(huán)保排放安全等功能性監(jiān)管要求。在產(chǎn)業(yè)退出上通過(guò)分級(jí)分類(lèi)政策建立和完善“產(chǎn)能過(guò)�！碑a(chǎn)業(yè)、企業(yè)的退出援助制度，整合“關(guān)小基金”、“淘汰落后產(chǎn)能基金”等相關(guān)財(cái)政支出，設(shè)立統(tǒng)一的企業(yè)退出扶助基金：對(duì)于部分絕對(duì)“產(chǎn)能過(guò)剩”行業(yè)需要淘汰的產(chǎn)能建立鼓勵(lì)性退出機(jī)制，通過(guò)退出扶助基金中適當(dāng)安排專(zhuān)項(xiàng)資金等手段加速淘汰。對(duì)于高耗能、高污染的落后產(chǎn)能，采取剛性淘汰原則，嚴(yán)格、堅(jiān)決執(zhí)法。對(duì)于政策目標(biāo)需要鼓勵(lì)退出的企業(yè)(如確需國(guó)家調(diào)控的嚴(yán)重過(guò)剩產(chǎn)業(yè)，或者因其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)原因需要政策性關(guān)停的企業(yè))，通過(guò)退出扶助基金對(duì)退出企業(yè)的特殊遺留問(wèn)題(如工資拖欠、困難就業(yè)人員的培訓(xùn)再就業(yè)和社保等)給予政策兜底和政策性補(bǔ)償。
