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——關(guān)于電力工業(yè)發(fā)展的思考之五(統(tǒng)籌風(fēng)電科學(xué)發(fā)展篇之四)
2013年5月
【提要】 根據(jù)《可再生能源法》規(guī)定，全國風(fēng)電開發(fā)利用規(guī)劃應(yīng)當(dāng)遵循因地制宜、統(tǒng)籌兼顧、合理布局、有序發(fā)展的原則，對(duì)風(fēng)能等可再生能源的開發(fā)利用作出統(tǒng)籌安排。規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)、區(qū)域布局、重點(diǎn)項(xiàng)目、實(shí)施進(jìn)度、配套電網(wǎng)建設(shè)、服務(wù)體系和保障措施等。
在風(fēng)電中長期總量目標(biāo)確定以后，根據(jù)《可再生能源法》第八條規(guī)定，國家主管部門要會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門，編制全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。從操作層面看，研究制定風(fēng)電開發(fā)利用規(guī)劃(以下簡稱風(fēng)電規(guī)劃)是與確定風(fēng)電中長期總量目標(biāo)同步進(jìn)行的。對(duì)于開發(fā)規(guī)劃內(nèi)容深度要求，《可再生能源法》明確規(guī)定，應(yīng)當(dāng)遵循因地制宜、統(tǒng)籌兼顧、合理布局、有序發(fā)展的原則，對(duì)風(fēng)能等可再生能源的開發(fā)利用作出統(tǒng)籌安排。規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)、區(qū)域布局、重點(diǎn)項(xiàng)目、實(shí)施進(jìn)度、配套電網(wǎng)建設(shè)、服務(wù)體系和保障措施等。同時(shí)，要求組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見，進(jìn)行科學(xué)論證。經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)公布；經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃需要修改的，須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在實(shí)踐過程中，我國風(fēng)電等發(fā)展存在著十分明顯的發(fā)展目標(biāo)調(diào)整頻繁、地方規(guī)劃與國家規(guī)劃脫節(jié)、風(fēng)電規(guī)劃與其他電源規(guī)劃脫節(jié)、風(fēng)電規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃脫節(jié)、風(fēng)電規(guī)劃與消納市場脫節(jié)等問題。
一、加快完善清晰風(fēng)電開發(fā)思路
一是風(fēng)電開發(fā)不僅要從電力系統(tǒng)整體高度進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，更要納入電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)消納市場、配套調(diào)峰電源、送出電網(wǎng)工程以及經(jīng)濟(jì)政策各方面，避免出現(xiàn)兩張皮甚至多張皮現(xiàn)象。
二是堅(jiān)持大中小、分散與集中開發(fā)相結(jié)合的方針。要深刻反思和認(rèn)真吸取“十一五”期間為加快風(fēng)電開發(fā)，超越中國國情和電情，過度強(qiáng)調(diào)在“三北”(西北、華北北部和東北)地區(qū)建設(shè)陸地風(fēng)電三峽，造成大量棄風(fēng)的教訓(xùn)。針對(duì)國家主管部門尚未正式出臺(tái)電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃特別是電網(wǎng)規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)，近中期應(yīng)優(yōu)先開發(fā)分散在負(fù)荷中心的風(fēng)力資源；在偏遠(yuǎn)地區(qū)與太陽能、天然氣以及儲(chǔ)能等相結(jié)合，適度發(fā)展分布式能源系統(tǒng)。大風(fēng)電基地開發(fā)要結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)，做到配套送出電網(wǎng)工程提前開工、同時(shí)投產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)合理消納。
三是加快實(shí)現(xiàn)風(fēng)電技術(shù)自主化。通過風(fēng)電開發(fā)和建設(shè)，促進(jìn)風(fēng)電技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)風(fēng)電設(shè)備制造自主化，盡快提升風(fēng)電市場競爭力。綜合考慮各方因素，在“十二五”和“十三五”期間應(yīng)適度控制開發(fā)節(jié)奏，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健有序開發(fā)，確保到2020年我國風(fēng)電技術(shù)處于世界領(lǐng)先水平，為2020年后更大規(guī)模開發(fā)奠定良好基礎(chǔ)。要注意克服求大、求快而輕視自主技術(shù)創(chuàng)新的傾向，否則將對(duì)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)科學(xué)發(fā)展帶來嚴(yán)重傷害，近年來風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展困局就是真實(shí)的案例。
四是完善政策，調(diào)動(dòng)各方積極性。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，使風(fēng)電開發(fā)鏈條上的某些方受益而某些方受損的政策既不完善也不可持續(xù)，應(yīng)努力做到在國家宏觀調(diào)控下，各方都能夠獲得合理收益，從而調(diào)動(dòng)相關(guān)各方的積極性。特別是要研究制定相關(guān)政策，真正能夠吸引民間投資進(jìn)入風(fēng)電產(chǎn)業(yè)。
二、清晰明確風(fēng)電場的具體消納市場，實(shí)現(xiàn)風(fēng)電場規(guī)劃布局與其消納市場相統(tǒng)籌
長期以來，我國風(fēng)電規(guī)劃多側(cè)重于資源開發(fā)規(guī)劃，對(duì)發(fā)電出力特性和消納能力研究不夠，在規(guī)劃中沒有具體的消納方案。例如，內(nèi)蒙西部（以下簡稱蒙西）電網(wǎng)風(fēng)電資源豐富，2011年并網(wǎng)風(fēng)電裝機(jī)764萬千瓦、發(fā)電量139億千瓦時(shí)，其上網(wǎng)電量除部分在本地區(qū)消納外，其余需要外送。國家及地方主管部門在制定風(fēng)電規(guī)劃時(shí)沒有明確各年份本地區(qū)消納多少、需要外送到具體的外區(qū)電網(wǎng)消納多少，特別是省級(jí)主管部門在核準(zhǔn)建設(shè)中更沒有與消納風(fēng)電的外區(qū)政府部門及其電網(wǎng)公司主動(dòng)協(xié)調(diào)到位，造成了蒙西風(fēng)電消納問題日益突出。即使是外送到華北電網(wǎng)特別是京津唐電網(wǎng)消納，也因河北張家口、承德地區(qū)大規(guī)模風(fēng)電裝機(jī)的陸續(xù)投產(chǎn)，華北電網(wǎng)也面臨本地區(qū)風(fēng)電消納難題。對(duì)大型風(fēng)電基地，受本地區(qū)用電需求、電源結(jié)構(gòu)和調(diào)峰能力所限，除本地區(qū)消納部分風(fēng)電外，尚需大規(guī)模外送來消納。所以，國家及地方主管部門在制定風(fēng)電規(guī)劃時(shí)，應(yīng)明確風(fēng)電項(xiàng)目的具體消納市場，即具體明確該項(xiàng)目是在本地區(qū)消納、消納多少，再是在本省消納、消納多少，三是在所在區(qū)域電網(wǎng)消納、消納多少，最后是在其他區(qū)域消納、具體哪個(gè)區(qū)域、消納多少。即使是分散開發(fā)，隨著開發(fā)規(guī)模的不斷增加特別是開發(fā)速度過快，也可能造成部分年份難以消納，解決之道在于或擴(kuò)大消納市場范圍，或適度控制開發(fā)進(jìn)度，這些也都需要在規(guī)劃中予以具體明確。
三、清晰明確風(fēng)電場接入電力系統(tǒng)的具體電網(wǎng)項(xiàng)目，具體實(shí)現(xiàn)風(fēng)電規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃相統(tǒng)籌
電源規(guī)劃和電網(wǎng)規(guī)劃是電力發(fā)展的兩個(gè)有機(jī)組成部分。風(fēng)電規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃脫節(jié)是長期存在的痼疾，突出表現(xiàn)在政府部門公布的風(fēng)電規(guī)劃中，即使對(duì)風(fēng)電消納市場有所涉及，也大都沒有明確承擔(dān)接入電力系統(tǒng)的具體電網(wǎng)項(xiàng)目，特別是沒有明確外送到本地區(qū)外消納的跨省跨大區(qū)電網(wǎng)項(xiàng)目。我國電網(wǎng)發(fā)展長期滯后于電源發(fā)展，風(fēng)力資源富集地區(qū)往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，電力需求較低，電網(wǎng)結(jié)構(gòu)薄弱，消納能力極其有限，大規(guī)模高強(qiáng)度集中開發(fā)，給風(fēng)電接入電網(wǎng)、可靠送出和安全運(yùn)行帶來了巨大的壓力。由于國家電網(wǎng)規(guī)劃遲遲未能出臺(tái)，風(fēng)電規(guī)劃中又沒有明確具體的配套電網(wǎng)項(xiàng)目，加上提出風(fēng)電外送的部分電網(wǎng)項(xiàng)目沒能得到國家主管部門的認(rèn)同，電網(wǎng)公司依法難以也不能提前開展項(xiàng)目前期工作。風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)周期短，電網(wǎng)工程建設(shè)周期長，即使國家主管部門在核準(zhǔn)風(fēng)電項(xiàng)目的同時(shí)，明確甚至核準(zhǔn)了配套的電網(wǎng)項(xiàng)目，也必然要出現(xiàn)風(fēng)電項(xiàng)目與配套電網(wǎng)項(xiàng)目投產(chǎn)不同時(shí)的現(xiàn)象，從而造成風(fēng)電場難以消納而棄風(fēng)、甚至不能及時(shí)并網(wǎng)。
要實(shí)現(xiàn)風(fēng)電規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)和有機(jī)銜接，國家主管部門在風(fēng)電規(guī)劃中應(yīng)清晰明確風(fēng)電場接入電力系統(tǒng)的具體電網(wǎng)項(xiàng)目，特別是要具體明確大型風(fēng)電基地的接入電力系統(tǒng)的電網(wǎng)工程。
四、清晰明確風(fēng)電調(diào)峰調(diào)頻方案和具體電源項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)風(fēng)電規(guī)劃與電源規(guī)劃相統(tǒng)籌
風(fēng)電規(guī)劃作為電源規(guī)劃的組成部分，不能脫離電源總體發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)和基本框架。既要使風(fēng)電規(guī)模及其布局為電源總體規(guī)劃的主要目標(biāo)和基本任務(wù)服務(wù)、自覺納入電源規(guī)劃，又要從整體電源規(guī)模及其布局出發(fā)來研究規(guī)劃風(fēng)電規(guī)模及其布局。
從實(shí)踐看，因多方面原因，國家主管部門特別是省級(jí)主管部門在研究制定風(fēng)電規(guī)劃時(shí)，往往忽視了系統(tǒng)電源結(jié)構(gòu)和調(diào)峰調(diào)頻電源規(guī)劃布局，即使提出了也大多是原則性要求，沒有具體規(guī)模更沒有具體布局，隨著風(fēng)電大規(guī)模并網(wǎng)，將直接導(dǎo)致電力系統(tǒng)由于調(diào)峰能力不足而限制風(fēng)電出力。
鑒于風(fēng)電的“劣質(zhì)”電力屬性，風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模需要與其他電源的調(diào)節(jié)能力以及系統(tǒng)調(diào)峰電源的規(guī)模相匹配，才能更好的消納，所以國家主管部門在研究制定風(fēng)電規(guī)劃過程中，既應(yīng)根據(jù)電源規(guī)劃等來確定中長期總量目標(biāo)和具體布局，又應(yīng)清晰明確電力系統(tǒng)調(diào)峰調(diào)頻電源規(guī)模及其具體布局。如此才能便于電網(wǎng)公司或發(fā)電公司根據(jù)規(guī)劃提前開展前期工作，在國家核準(zhǔn)后提前開工建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)與大型風(fēng)電場同時(shí)投產(chǎn)，增強(qiáng)電力系統(tǒng)消納能力，減少棄風(fēng)。
五、清晰明確中央與地方規(guī)劃協(xié)調(diào)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)中央與地方的風(fēng)電規(guī)劃相統(tǒng)籌
通過系統(tǒng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方與國家的風(fēng)電規(guī)劃脫節(jié)十分嚴(yán)重，國家現(xiàn)有的風(fēng)電規(guī)劃在時(shí)間上沒有明確各年份的發(fā)展計(jì)劃，在空間上沒有明確各省區(qū)市的發(fā)展規(guī)模；受地方利益驅(qū)使，一些地區(qū)的風(fēng)電規(guī)劃只考慮資源情況，建設(shè)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國家規(guī)劃，導(dǎo)致風(fēng)電無序發(fā)展，這也是“三北”風(fēng)電基地近幾年大量棄風(fēng)的重要原因。
《可再生能源法》第八條明確規(guī)定，國家主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門，編制全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理能源工作的部門會(huì)同本級(jí)人民政府有關(guān)部門，依據(jù)全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃和本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用中長期目標(biāo)，編制本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，報(bào)國家主管部門和國家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案，并組織實(shí)施。按照法律規(guī)定，全國風(fēng)電規(guī)劃指導(dǎo)地方風(fēng)電規(guī)劃，全國規(guī)劃和地區(qū)規(guī)劃相互銜接，共同構(gòu)成一個(gè)科學(xué)有序、合理分工、有機(jī)銜接的規(guī)劃體系。
全國風(fēng)電規(guī)劃要明確規(guī)劃總目標(biāo)及分省規(guī)劃目標(biāo)、布局及時(shí)序。省級(jí)主管部門應(yīng)根據(jù)全國規(guī)劃確定的各省區(qū)市中長期目標(biāo)及其規(guī)劃布局，因地制宜細(xì)化落實(shí)本地區(qū)風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)和時(shí)序，不得與全國風(fēng)電規(guī)劃相沖突。
六、加快建立風(fēng)電規(guī)劃新體系與新機(jī)制
風(fēng)電規(guī)劃是國家主管部門的重要職責(zé)，也是政府宏觀調(diào)控的重要手段，亟需加強(qiáng)和深化。綜合上述分析，主要有：
一是加強(qiáng)國家主管部門的風(fēng)電規(guī)劃管理職責(zé)，加快建立健全電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌下的風(fēng)電規(guī)劃管理體系，加快建立健全各專項(xiàng)規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、銜接高效的運(yùn)行機(jī)制。結(jié)合我國國情和具體實(shí)際，建議國家主管部門應(yīng)設(shè)置專門司局負(fù)責(zé)包括各專項(xiàng)規(guī)劃在內(nèi)的電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)一管理，而不是把各類專項(xiàng)規(guī)劃分歸不同的專業(yè)司局進(jìn)行管理。如此，才有可能較好實(shí)現(xiàn)風(fēng)電與消納市場、風(fēng)電與電網(wǎng)、風(fēng)電與其他電源、中央和地方等相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，做到發(fā)展思路和原則一致，發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)相互匹配，真正發(fā)揮風(fēng)電規(guī)劃的引領(lǐng)作用。
二是實(shí)現(xiàn)風(fēng)電規(guī)劃管理體系、管理機(jī)制和研究協(xié)作體系的有機(jī)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。風(fēng)電規(guī)劃管理協(xié)調(diào)的責(zé)任主體是國家主管部門和各級(jí)主管部門；參與主體和實(shí)施主體是發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、科研部門、裝備制造業(yè)、社會(huì)公眾等；協(xié)調(diào)手段以行政手段為主、經(jīng)濟(jì)手段為輔。
三是建立完善管理制度。詳細(xì)制定風(fēng)電規(guī)劃的論證、評(píng)估、銜接、公示、審批、公布和滾動(dòng)修訂等工作流程和工作規(guī)則。風(fēng)電規(guī)劃經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后應(yīng)當(dāng)對(duì)外公布；經(jīng)批準(zhǔn)的風(fēng)電規(guī)劃需要修改的，須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。
四是完善風(fēng)電規(guī)劃研究協(xié)作體系。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、電網(wǎng)公司、大型發(fā)電集團(tuán)以及科研設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)等的作用，充分吸取專家、學(xué)者和社會(huì)公眾意見，建立健全政府部門指導(dǎo)下相互協(xié)調(diào)合作的規(guī)劃研究協(xié)作體系。加強(qiáng)與上下游行業(yè)之間的學(xué)術(shù)聯(lián)系和研討。
