電改“彈簧門”背后 民企能觸到什么？

導(dǎo)讀: 一邊是能源壟斷行業(yè)在推進(jìn)混合所有制上的“爭(zhēng)先恐后”，另一邊是長(zhǎng)久以來(lái)擺在民企面前的“彈簧門”。此外，能源領(lǐng)域被寄予厚望的電改之路始終步履蹣跚。如何看待能源大國(guó)企的這些姿態(tài)?

3月初，中石化宣布啟動(dòng)油品銷售業(yè)務(wù)重組，中石油董事長(zhǎng)周吉平透露擬將油氣開(kāi)采環(huán)節(jié)對(duì)外開(kāi)放，之后不久中電投也稱今年將開(kāi)放民資參股旗下的所有業(yè)務(wù)。能源領(lǐng)域“擁抱”民企的表態(tài)，似乎讓人們看到了“鐵板”被撬動(dòng)的希望。事實(shí)上，民營(yíng)企業(yè)躋身油氣、電力等壟斷行業(yè)已不是新鮮話題，但新撕開(kāi)的這道口子后究竟藏著什么、民企是否能分到更大的蛋糕還是令人充滿想象。

一邊是能源壟斷行業(yè)在推進(jìn)混合所有制上的“爭(zhēng)先恐后”，另一邊是長(zhǎng)久以來(lái)擺在民企面前的“彈簧門”。此外，能源領(lǐng)域被寄予厚望的電改之路始終步履蹣跚。如何看待能源大國(guó)企的這些姿態(tài)?記者日前專訪了長(zhǎng)期從事能源和公共政策研究的資深專家、中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心特邀研究員范必。

混合所有制改革

須與行業(yè)改革統(tǒng)籌并進(jìn)

“十八屆三中全會(huì)明確，對(duì)壟斷行業(yè)要實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)改革。油氣、電網(wǎng)等是典型網(wǎng)絡(luò)狀壟斷行業(yè)。有人說(shuō)上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)差距大，有的說(shuō)不大。故須提高交易透明度。電網(wǎng)只管‘運(yùn)’，就不會(huì)再出現(xiàn)這種情況了�！�

記者：現(xiàn)在有分析說(shuō)新一輪電改或從售電側(cè)入手，可行性如何?

范必：只開(kāi)放售電側(cè)等于電網(wǎng)還是獨(dú)家的電力買賣方。市場(chǎng)化是電力體制改革的方向，多買多賣才能形成充分競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。當(dāng)只有一個(gè)賣家時(shí)，購(gòu)電側(cè)沒(méi)議價(jià)能力，售電側(cè)仍能獲得壟斷利潤(rùn)。電改應(yīng)實(shí)現(xiàn)發(fā)電方和用戶直接交易。

記者：電改的思路是否還會(huì)按國(guó)務(wù)院“五號(hào)文件”(即2002年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《電力體制改革方案》)繼續(xù)推進(jìn)?

范必：國(guó)務(wù)院五號(hào)文件確定的方向至今仍是正確的，個(gè)別地方因形勢(shì)變化不會(huì)再實(shí)行，如競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。十八屆三中全會(huì)確定壟斷行業(yè)網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的改革思路。我們仔細(xì)盤點(diǎn)一下，這些行業(yè)多與能源有關(guān)，如電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)等。(全國(guó))兩會(huì)期間，在政協(xié)一次聯(lián)組會(huì)上，有政協(xié)委員向國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)反映，他去美國(guó)投資，不僅天然氣價(jià)格只有中國(guó)的四分之一，電價(jià)也只有我們的70%，僅電費(fèi)差價(jià)就可以覆蓋人工成本的差額。有人說(shuō)上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)的差距大，有的又說(shuō)不大，公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理。只有把壟斷環(huán)節(jié)在剝離競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)后獨(dú)立出來(lái)，進(jìn)行單獨(dú)監(jiān)管、單獨(dú)核算才可以了解實(shí)際輸電成本。從公共政策的理論講，我們判斷一個(gè)事情——政府和企業(yè)各管什么，壟斷行業(yè)怎么辦，有一套公認(rèn)的流程。比如，一個(gè)國(guó)企處于壟斷狀態(tài)，改革前先要分析，它是否自然壟斷行業(yè)。如果是，再分析現(xiàn)在該企業(yè)中哪些是競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，哪些是自然壟斷業(yè)務(wù)。如果是競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，就要完全放給市場(chǎng)，允許各類所有制企業(yè)公平進(jìn)入，是自然壟斷的就要獨(dú)立出來(lái)。為了防止自然壟斷環(huán)節(jié)獲得過(guò)高壟斷利潤(rùn)，政府應(yīng)出面監(jiān)管，防止外部經(jīng)濟(jì)發(fā)生。

記者：能源大國(guó)企都鼓勵(lì)民企投資，怎么看現(xiàn)在的混合所有制改革?

范必：我認(rèn)為混合所有制的改革應(yīng)與行業(yè)改革統(tǒng)籌考慮。在能源領(lǐng)域，如果將混合所有制僅理解為國(guó)企放開(kāi)讓民企進(jìn)來(lái)參股，可能還不夠。從“十一五”開(kāi)始，我國(guó)一直鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參與國(guó)有企業(yè)改革。這次三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，鼓勵(lì)發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)。油氣領(lǐng)域原本非公有制企業(yè)參股就比較少，現(xiàn)在油氣、電力領(lǐng)域也可以參股了，是一個(gè)進(jìn)步，但也僅僅是剛趕上其他領(lǐng)域國(guó)企改革的步伐。能不能像三中全會(huì)明確的，允許一些非公有制企業(yè)控股，我們還要拭目以待。

除參股以外，是否允許非公經(jīng)濟(jì)以獨(dú)立法人的資格進(jìn)入油氣上下游各環(huán)節(jié)，不是現(xiàn)在的國(guó)企能決定的，涉及整個(gè)行業(yè)改革問(wèn)題�！叭�桶油”現(xiàn)在仍是上下游一體化經(jīng)營(yíng)。如何打破對(duì)非公經(jīng)濟(jì)的“玻璃門、彈簧門”，在這些方面企業(yè)可以探索，更重要的，應(yīng)由負(fù)責(zé)改革的部門來(lái)設(shè)計(jì)，完全靠企業(yè)是不行的。

改革方法論：全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌?chǎng)化改革

“從1993年開(kāi)始，中國(guó)從增量改革、局部改革進(jìn)入改革全面推進(jìn)階段。但研究改革方案仍是按條條(行業(yè)、行政隸屬關(guān)系)或塊塊(區(qū)域)提出思路，很難為解決一個(gè)問(wèn)題形成跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制的改革方案。改革應(yīng)當(dāng)打破條塊分割的局限，從產(chǎn)業(yè)鏈上下游的角度來(lái)考慮怎樣推進(jìn)市場(chǎng)化�！�

記者：像電廠這塊，其實(shí)民資和外資已進(jìn)入很多年了。目前能源領(lǐng)域試水混合所有制，向民資放開(kāi)的主要集中在常規(guī)油氣行業(yè)和電力行業(yè)。未來(lái)油田是否可能放開(kāi)讓民企控股甚至獨(dú)資?

范必：油氣產(chǎn)業(yè)鏈大致分為區(qū)塊獲得、勘探、開(kāi)采、運(yùn)輸、配售等環(huán)節(jié)。現(xiàn)在油田已有一些民企從事輔助性業(yè)務(wù)。但民營(yíng)企業(yè)作為獨(dú)立的投資主體、法人，進(jìn)入上游行業(yè)還是困難重重。我認(rèn)為能源資源領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)從全產(chǎn)業(yè)鏈出發(fā)進(jìn)行市場(chǎng)化改革，而不僅僅是個(gè)別環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化改革。比如解決煤電矛盾，電煤、鐵路運(yùn)力、電力一起進(jìn)行市場(chǎng)化改革才能解決問(wèn)題。

如果只改一個(gè)環(huán)節(jié)，上下游環(huán)節(jié)不改，還存在計(jì)劃體制或雙軌制，煤電矛盾就解決不了。像電煤并軌后，很難建立起全國(guó)性的煤炭市場(chǎng)。因?yàn)殍F路運(yùn)力沒(méi)有市場(chǎng)化，車皮不納入交易，手里有煤也運(yùn)不出來(lái)。所以，一定要把整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈捋一遍，從區(qū)塊的獲得一直到最后的零售，凡存在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的地方都要進(jìn)行市場(chǎng)化改革。在油氣產(chǎn)業(yè)鏈中，上游首個(gè)環(huán)節(jié)就是區(qū)塊獲得。全世界大部分國(guó)家的油氣區(qū)塊都是招標(biāo)出讓，只有中國(guó)是登記出讓。有些企業(yè)登記獲得區(qū)塊后，既不投入也不開(kāi)采，而民營(yíng)企業(yè)沒(méi)有權(quán)力登記獲得區(qū)塊。

記者：除了區(qū)塊獲得，其他環(huán)節(jié)可否也舉一下例子?

范必：拿天然氣產(chǎn)業(yè)鏈來(lái)說(shuō)，大致分為氣源、網(wǎng)輸、城市燃?xì)夤��?或企業(yè)用戶)、居民消費(fèi)幾個(gè)環(huán)節(jié)。這是一個(gè)典型的不完全市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)鏈。上游氣源中，國(guó)內(nèi)開(kāi)采的區(qū)塊為登記獲得，國(guó)外采購(gòu)只有個(gè)別企業(yè)有經(jīng)營(yíng)權(quán)，勘探開(kāi)發(fā)為個(gè)別企業(yè)所掌握。中游運(yùn)輸中，管網(wǎng)由個(gè)別國(guó)企壟斷。下游銷售中，城市燃?xì)夤�司掌握城市管網(wǎng)，屬壟斷經(jīng)營(yíng)，最后由它們把氣賣給消費(fèi)者。這個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的每個(gè)環(huán)節(jié)都幾乎處在壟斷狀態(tài)，壟斷企業(yè)最易獲得壟斷利潤(rùn)，這就難免在下游出現(xiàn)供求矛盾和氣價(jià)上漲。石油行業(yè)也大致如此。因此，油氣行業(yè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌?chǎng)化改革，結(jié)合混合所有制改革，使油氣從不完全市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)鏈。