電力無序發(fā)展 完善電力規(guī)劃機制迫在眉睫

電力工業(yè)是我國能源綜合體系的重要組成部分，是重要的國民經(jīng)濟基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是資金、技術(shù)高度密集的生產(chǎn)行業(yè)，其中的電網(wǎng)環(huán)節(jié)具有自然壟斷屬性。

建國以來，我國沿襲前蘇聯(lián)管理體制，從國家層面對電力工業(yè)實行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、運行和管理。改革開放以后，電力工業(yè)逐步實施了市場化改革，1984年推行“集資辦電”政策，1996年組建國家電力公司實現(xiàn)“政企分離”，2002年印發(fā)國發(fā)5號文件明確電力改革總體方案并加以推進。

伴隨著電力市場化改革的不斷深化，電力行業(yè)參與主體逐漸多元化，電力工業(yè)管理面臨越來越復雜的局面，電力統(tǒng)一規(guī)劃有逐步削弱的趨勢，產(chǎn)生了一些負面作用，已經(jīng)影響到電力工業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

一、當前電力規(guī)劃管理存在的問題

（一）統(tǒng)一規(guī)劃缺失，電力無序發(fā)展

近年來，電力工業(yè)快速發(fā)展，但電力統(tǒng)一規(guī)劃制度缺失，主管部門重微觀、輕宏觀，重項目審批、輕規(guī)劃研究，甚至拋開電力規(guī)劃隨意進行項目審批，突出表現(xiàn)在目前“十二五”已經(jīng)過去兩年多，但電力“十二五”規(guī)劃仍沒有確定。與此同時，受主管部門內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置不盡合理、部門內(nèi)部或上下級部門之間銜接不順暢等因素影響，電力綜合規(guī)劃與水電、煤電、新能源發(fā)電、電網(wǎng)等專項規(guī)劃之間，國家規(guī)劃與省級規(guī)劃之間，電力規(guī)劃與國土、環(huán)保、水利規(guī)劃之間，電力發(fā)展規(guī)劃與經(jīng)濟、財政、價格等政策之間存在較為嚴重的不統(tǒng)籌、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。

電力統(tǒng)一規(guī)劃的缺失、滯后及不協(xié)調(diào)問題，在很大程度上加劇了電力項目盲目審批、無序建設(shè)，并造成了不利的后果。2002年以來，發(fā)電企業(yè)在中東部地區(qū)大量投資新建煤電項目，但鐵路運輸和煤炭供應(yīng)等并沒有協(xié)調(diào)匹配，使得地區(qū)性的煤電運緊張局面反復出現(xiàn)；“十一五”以來，我國風電快速擴張，由于沒有新能源發(fā)電與電力工業(yè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一規(guī)劃為指導，部分地區(qū)風電裝機規(guī)模大大超出系統(tǒng)合理消納能力，棄風現(xiàn)象大量出現(xiàn)，嚴重影響了風電項目效益和風電產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

（二）規(guī)劃工作流程不完善，滾動修編機制不健全

電力規(guī)劃的編制、發(fā)布、滾動修訂缺乏規(guī)范透明的管理機制。規(guī)劃編制和發(fā)布的流程不規(guī)范，主管部門研究制定規(guī)劃過程中沒有動員電力企業(yè)和單位的廣泛參與，相關(guān)部門和上下級管理機關(guān)之間也沒有進行充分溝通，沒有廣泛征求專家和社會各界的意見，國家“十五”、“十一五”電力規(guī)劃均未形成規(guī)范的、正式發(fā)布的規(guī)劃稿。同時，滾動修編的機制也不健全，一、兩年后由于邊界條件變化很大，規(guī)劃隨即失去了指導意義。

（三）規(guī)劃研究支撐力量不足，規(guī)劃研究深度不足

電力規(guī)劃研究體系不健全，政府編制電力規(guī)劃缺乏專業(yè)性的常設(shè)機構(gòu)給予技術(shù)支撐。近年來完成的電力規(guī)劃內(nèi)容相對簡化，既缺乏對多種規(guī)劃方案擇優(yōu)選擇的論證，也缺乏與能源、交通、環(huán)保、價格等相關(guān)行業(yè)規(guī)劃及政策措施的相互協(xié)調(diào)，規(guī)劃研究工作的系統(tǒng)性、廣泛性、民主性不足，科學性不強，影響規(guī)劃的落實和電力工業(yè)的健康發(fā)展。

（四）規(guī)劃對項目審批的指導作用有待加強

規(guī)劃過于宏觀，隨意性大，項目前期工作開展缺乏規(guī)劃指導，電力項目良性開發(fā)秩序和市場運行機制未能建立，公平公開市場競爭難以實施，企業(yè)跑馬圈地現(xiàn)象普遍，迫切需要建立完善規(guī)劃與項目審批的一體化管理機制，加強規(guī)劃對項目審批的指導，提高規(guī)劃權(quán)威性，確保規(guī)劃的科學有效落實。

（五）規(guī)劃后評價和責任追究制度亟待建立

規(guī)劃后評價機制缺失，沒有建立規(guī)劃失誤的責任追究制度。缺電與多電交替出現(xiàn)、部分電力產(chǎn)業(yè)盲目擴張、大量資金浪費等現(xiàn)象，都與規(guī)劃缺失及失誤相關(guān)，目前條件下難以進行制約。

二、加強完善電力統(tǒng)一規(guī)劃的必要性

（一）電力工業(yè)的自身特性要求加強統(tǒng)一規(guī)劃

在一個電力系統(tǒng)內(nèi)，發(fā)電、供電和用電設(shè)備在電氣上相互連接，相互耦合，因此，任何一點發(fā)生故障或任何一個設(shè)備出現(xiàn)問題，都會在瞬間影響和波及全系統(tǒng)，如果處理不及時和控制措施不恰當，往往會引起連鎖反應(yīng)，導致事故擴大，在嚴重情況下會使系統(tǒng)發(fā)生大面積停電事故。為了整個電力系統(tǒng)的安全、經(jīng)濟運行和可靠地向用戶供電，電力生產(chǎn)過程有嚴格的統(tǒng)一調(diào)度制度。系統(tǒng)內(nèi)各個電廠、變電站和供電所都必須接受統(tǒng)一調(diào)度，執(zhí)行調(diào)度員的命令；在正常運行條件下，隨時保持電力供需平衡；在故障出現(xiàn)時，按調(diào)度員命令，迅速處理事故，使事故的影響限制在最小范圍，以減少事故的損失。

由于電力系統(tǒng)的上述固有特性，電力行業(yè)從投資建設(shè)、調(diào)度運行、經(jīng)營管理等各環(huán)節(jié)都遵循更為嚴格的統(tǒng)一標準，統(tǒng)籌安排，相互協(xié)調(diào)，必然要求電力工業(yè)發(fā)展實行統(tǒng)一規(guī)劃。

（二）我國能源資源與生產(chǎn)力布局不平衡的特征要求加強電力統(tǒng)一規(guī)劃

我國能源資源和生產(chǎn)力發(fā)展布局呈逆向分布，煤炭資源保有儲量的76%分布在北部地區(qū)，水能資源的80%分布在西部地區(qū)，而2/3以上的電力需求集中在中東部地區(qū)。大規(guī)�？缡�、跨區(qū)域配置電力資源，是對現(xiàn)有電源和電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展格局的突破和調(diào)整，有可能遇到地方保護等方面的阻力，需要從國家層面進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，必然要求加強全國電力統(tǒng)一規(guī)劃。

（三）轉(zhuǎn)變電力發(fā)展方式，提高非化石能源比重，促進能源效率提高和節(jié)能減排，需要統(tǒng)一規(guī)劃的引導

目前，我國非化石能源消費占一次能源消費比重僅為8%左右，要實現(xiàn)2020年非化石能源消費量占一次能源消費15%的目標，發(fā)展清潔能源和新能源發(fā)電、提高能源利用效率任務(wù)繁重。

水電是經(jīng)濟、成熟、