電力改革之箭再度上弦

十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，將現(xiàn)國(guó)家能源局、國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)的職責(zé)整合，重新組建國(guó)家能源局，不再保留國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)。這意味著十年前起步而半途停滯的電力體制改革重新啟動(dòng)了。

上海證券報(bào)發(fā)表晶蘇傳媒首席分析師蔡恩澤文章表示，自2002年“電力體制改革方案”下發(fā)后，除了政企分開(kāi)、廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離有所進(jìn)展外，方案確定的“輸配分開(kāi)”、“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”兩大改革議題一直被擱置。此間，電力市場(chǎng)化改革初見(jiàn)成效，廠網(wǎng)分開(kāi)之后，實(shí)現(xiàn)了多元化發(fā)電，發(fā)電裝機(jī)和電網(wǎng)規(guī)模均呈兩倍以上增長(zhǎng)勢(shì)頭，基本告別了缺電時(shí)代。與此同時(shí)，五大電力集團(tuán)與煤炭企業(yè)所屬電力企業(yè)之間的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也擺開(kāi)陣勢(shì)，“電老虎”感受到了此前從來(lái)不曾有過(guò)的生存壓力。

應(yīng)抓住當(dāng)前有利時(shí)機(jī)，加快推進(jìn)電力體制改革，破除垂直一體化的壟斷格局，在發(fā)電和售電環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)，已成各界基本共識(shí)。

近幾年，圍繞價(jià)格，煤電矛盾不斷加劇，發(fā)電企業(yè)頻現(xiàn)巨額虧損，工商企業(yè)電費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，新能源、可再生能源發(fā)展受到制約，電力部門(mén)服務(wù)不到位、“電老虎”脾氣大等一系列矛盾，凸顯出現(xiàn)行電力體制已成轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)節(jié)能減排和發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)的重大障礙。鑒于下一步改革將涉及深層次體制調(diào)整和利益博弈，于是，改革中途“卡殼”了。一個(gè)嚴(yán)峻的事實(shí)是，屬于競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的上網(wǎng)電價(jià)和銷(xiāo)售電價(jià)仍被政府嚴(yán)格管制，而具有壟斷性質(zhì)的輸配電價(jià)卻又沒(méi)能管住，尚未形成合理的電價(jià)機(jī)制。而這與“放開(kāi)兩頭、管住中間”的改革思路是背道而馳的。

同時(shí)，原本列入改革框架的主輔分離及東北電力市場(chǎng)和直購(gòu)電等試點(diǎn)也陷入了僵局。國(guó)家電網(wǎng)一家獨(dú)大，在金融、電建、礦業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域大規(guī)模擴(kuò)張，并搶灘海外市場(chǎng)。國(guó)家電網(wǎng)的強(qiáng)勢(shì)壟斷逐漸成為鉗制電力市場(chǎng)形成的最大障礙。

文章指出，電力改革半途停滯，各方質(zhì)疑不斷。在電力改革十周年之際，主流觀點(diǎn)是應(yīng)抓住當(dāng)前有利時(shí)機(jī)，加快推進(jìn)電力體制改革，當(dāng)務(wù)之急是理順價(jià)格機(jī)制，將發(fā)電環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)傳導(dǎo)到消費(fèi)端，讓消費(fèi)者得到實(shí)惠。而破除垂直一體化的壟斷格局，在發(fā)電和售電環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)格監(jiān)管具有天然壟斷屬性的輸配電網(wǎng)絡(luò)，已成各界基本共識(shí)。

現(xiàn)實(shí)狀況是，發(fā)電市場(chǎng)在市場(chǎng)化，可購(gòu)售電仍單一壟斷，電廠賣(mài)電、用戶買(mǎi)電都還沒(méi)有選擇權(quán)和議價(jià)權(quán)。如能逐步放開(kāi)，當(dāng)更有利于電力消費(fèi)者和生產(chǎn)者自主調(diào)節(jié)，發(fā)揮節(jié)能和創(chuàng)新能力，更有利于新能源和智能電網(wǎng)等新興生產(chǎn)力的成長(zhǎng)。

文章分析，國(guó)家電網(wǎng)成了眾矢之的，“靶心”則是拆分國(guó)網(wǎng)。這也是電力改革重啟的重頭戲。

因?yàn)殡妰r(jià)受管制，這為電網(wǎng)企業(yè)的低利潤(rùn)率提供了理由，“哭窮”之聲不絕于耳，但國(guó)家電網(wǎng)年經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流在2000億以上，巨大的現(xiàn)金流帶來(lái)強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)，投資過(guò)程中關(guān)聯(lián)交易已成不爭(zhēng)的事實(shí)，且滋生行業(yè)腐敗，背離了公用事業(yè)的宗旨。國(guó)家電網(wǎng)公司員工數(shù)量超過(guò)150萬(wàn)，注冊(cè)資金2000億，經(jīng)營(yíng)區(qū)域覆蓋全國(guó)26個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，覆蓋國(guó)土面積的88%以上。2012年，公司在《財(cái)富》雜志全球500強(qiáng)企業(yè)排名第7位。如此巨大的壟斷性公司，政府根本無(wú)法監(jiān)管，控制的資源太大，誰(shuí)跟它都不是對(duì)手。只有拆分這條路可走。

國(guó)網(wǎng)拆分已成大勢(shì)所趨，但若按地區(qū)劃分也有一定弊端。因?yàn)殚L(zhǎng)江、黃河上游的西部地區(qū)水利條件便利，一般為水力發(fā)電，成本較低，而其他地方多為火力發(fā)電，成本較高，目前還很難找到一種妥善的方案。拆分只是路徑，最終目的是為了形成和完善電力市場(chǎng)，管住電網(wǎng)，單獨(dú)定價(jià)，防止區(qū)域電網(wǎng)變成小國(guó)網(wǎng)。拆分之后，區(qū)域電網(wǎng)仍會(huì)保持壟斷，所以，還可通過(guò)股份制、多元化及上市等步驟推動(dòng)其資產(chǎn)、成本與收益的透明，謹(jǐn)防改革成漲價(jià)借口。

文章認(rèn)為，上網(wǎng)電價(jià)的市場(chǎng)化，可分三步走：第一步，近期可保留煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策并進(jìn)一步調(diào)整完善，包括減少發(fā)電企業(yè)消化煤價(jià)上漲的比例，及時(shí)足額聯(lián)動(dòng)等。第二步，借鑒石油價(jià)格形成機(jī)制的做法，今后幾年將這項(xiàng)政策改造升級(jí)，明確細(xì)化煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制辦法，由發(fā)電企業(yè)根據(jù)國(guó)家規(guī)定及市場(chǎng)供求自行決定上網(wǎng)電價(jià)，只需備案，不再由政府部門(mén)審批，從而實(shí)現(xiàn)上網(wǎng)電價(jià)由審批定價(jià)改為機(jī)制定價(jià)。第三步，上網(wǎng)電價(jià)應(yīng)完全由市場(chǎng)供求決定，企業(yè)自主定價(jià)。

電力改革的另一場(chǎng)大戲，當(dāng)屬低碳化發(fā)展。電力行業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)行業(yè)，也是最大的碳排放部門(mén)，高污染的行業(yè)。數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)電力行業(yè)碳排放總量占化石能源利用碳排放總量的比例高達(dá)38.73%。促進(jìn)電力行業(yè)低碳化對(duì)中國(guó)低碳化發(fā)展總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有決定性的作用。就目前而言，最為重要的途徑是國(guó)家政策在頂層設(shè)計(jì)上鼓勵(lì)和促進(jìn)可再生能源的大規(guī)模并網(wǎng)發(fā)電，最大限度實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)化石燃料發(fā)電容量的替代，以調(diào)整電力結(jié)構(gòu)。中國(guó)可再生能源資源分布較為集中，且與能源需求呈明顯的逆向分布，這使得中國(guó)可再生能源的開(kāi)發(fā)利用需按照“集中并網(wǎng)、跨區(qū)外送”的方式推進(jìn)。

電力改革之箭再度上弦，但愿這回不再半途而廢。