俄羅斯電改啟示

受到電價飆升等因素制約，俄羅斯原計劃2011年起電力行業(yè)全面自由競爭的目標(biāo)沒有實現(xiàn)。為進一步提高電網(wǎng)效率，2012年年底在政府的協(xié)調(diào)下，俄羅斯輸電網(wǎng)公司和配電網(wǎng)公司重新實施了管理合并。

俄羅斯電改啟示

2008年7月1日，俄羅斯統(tǒng)一電力系統(tǒng)股份公司(以下簡稱RAO)停止運營，標(biāo)志著俄羅斯電力工業(yè)重組已經(jīng)基本完成。俄羅斯電力改革是進入本世紀(jì)以來最為激進的電力行業(yè)改革。電力行業(yè)徹底重組，拆分成發(fā)電、輸電、配電、售電、調(diào)度、交易管理不同環(huán)節(jié)各自獨立的企業(yè);大規(guī)模推行電力資產(chǎn)私有化，實施國有企業(yè)股份制改造并上市，向國內(nèi)外企業(yè)出售發(fā)電、配電資產(chǎn)。

經(jīng)過4年多運行，俄羅斯已經(jīng)基本建成批發(fā)競爭電力市場、形成了零售側(cè)競爭。但受到電價飆升等因素制約，原計劃2011年起全面自由競爭的目標(biāo)沒有實現(xiàn)，同時，為進一步提高電網(wǎng)效率，2012年年底在政府的協(xié)調(diào)下，輸電網(wǎng)公司和配電網(wǎng)公司重新實施了管理合并。

總體看，俄羅斯與我國有許多相似之處，存在著經(jīng)濟處于較快發(fā)展階段、國內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異較大等因素，研究分析俄羅斯改革及其經(jīng)驗教訓(xùn)，對我國深化電力改革具有借鑒意義。

激進的電力改革

從1992年探索到2003年改革法案通過，俄羅斯電力改革探索醞釀了10年。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯就開始探索電力工業(yè)的新體制。1992年，俄羅斯電力工業(yè)在大私有化階段實現(xiàn)了股份制改造，成立了“俄羅斯統(tǒng)一電力系統(tǒng)”股份公司，政府控股比例占52.55%，外國投資者、國內(nèi)公司、俄羅斯個人分別持有30.59%、11.36%、5.5%的股份。1995年開始，俄羅斯進一步研究醞釀以推進競爭和電力領(lǐng)域私有化為目標(biāo)的改革，但受1997年金融危機影響和國內(nèi)政局不穩(wěn)定影響而擱置。2001年，俄羅斯總統(tǒng)普京決定成立電力工業(yè)改革小組，在充分聽取包括科學(xué)院、州政府、電力工業(yè)部、電力企業(yè)等不同利益方代表的意見后，形成了最終改革方案，并于2003年通過一系列法案確定。

此次改革的特點是：頂層設(shè)計、多頭推進、分階段實施，總體利用5?8年時間完成改革;改革過渡期在RAO內(nèi)部開展，保持政府對進程的有效控制;最終形成各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)獨立運作、充分引入私有化、全面競爭的電力市場;改革進程中俄羅斯政府多次對改革細節(jié)進行修正，先后發(fā)布40多條與改革相關(guān)法令。

2003年，RAO啟動內(nèi)部重組，重點是發(fā)電資產(chǎn)重組，火電形成7個聯(lián)邦發(fā)電公司和14個區(qū)域發(fā)電公司，并向國內(nèi)外企業(yè)出售，所有水電站合并成一個水電公司。電網(wǎng)資產(chǎn)重組，成立聯(lián)邦輸電網(wǎng)公司，并將原區(qū)域電力公司的高壓輸電資產(chǎn)(220千伏及以上電壓)購入，在11個區(qū)域配電網(wǎng)公司基礎(chǔ)上形成聯(lián)邦配電控股公司。調(diào)度機構(gòu)重組，成立聯(lián)邦調(diào)度機構(gòu)，并將原區(qū)域電力公司的7個區(qū)域調(diào)度和57地方調(diào)度機構(gòu)納入。成立非盈利的交易運營機構(gòu)，由市場成員出資成立，負責(zé)組織批發(fā)市場交易和結(jié)算。成立獨立售電公司，由地區(qū)電力公司改組而成，或由其他公司成立，主要負責(zé)購售電力。

2008年7月1日RAO正式拆分，形成23個獨立公司，標(biāo)志著重組基本完成。按照分離競爭和非競爭性業(yè)務(wù)，加快電力資產(chǎn)私有化，最終形成發(fā)電、輸電、配電、售電、調(diào)度、交易管理等各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)獨立的目標(biāo)。

2003年，俄羅斯開展了批發(fā)電力市場試點工作，首先在經(jīng)濟相對發(fā)達的歐洲區(qū)和烏拉爾區(qū)開始運行，發(fā)電公司將計劃電量的15%放在批發(fā)市場上交易。2006年，俄羅斯法律確定了新電力批發(fā)市場和零售電力市場的建設(shè)規(guī)則和步驟，按照漸進式原則推進競爭，從5%?15%自由交易電量起步，每年增加10%?15%的市場份額，從2011年開始實現(xiàn)除居民外的全部電量自由交易(居民用電的放開計劃在2014年后推進)。但是考慮到控制電價等因素，2010年俄政府重新修訂電力法，保留政府對部分市場的管制力。

為了建立穩(wěn)定的投資激勵機制，2007年俄羅斯開始建立容量機制，由系統(tǒng)調(diào)度機構(gòu)對新增容量進行招標(biāo)，并支付容量費用(該費用作為系統(tǒng)使用費在全體用戶電價中分?jǐn)?。2011年啟動了長期容量交易市場，推動發(fā)電容量的自由交易。零售市場實際是將批發(fā)市場價格傳導(dǎo)到用戶的市場。俄羅斯電力改革設(shè)計時就十分重視售電側(cè)放開，并制定了開放時間表，目前大規(guī)模工業(yè)和商業(yè)用戶都屬于非管制用戶，可以任意選擇售電公司，各類售電公司從批發(fā)市場買電后再賣給用戶。每個地區(qū)都存在一個擔(dān)保售電公司(GS)，負責(zé)按照政府定價從發(fā)電公司買電，并向經(jīng)營區(qū)居民用戶以及未選擇其他售電公司的供用戶供電。根據(jù)改革方案，居民用戶將在2014年后放開電價管制。

改革預(yù)期目標(biāo)未達到

按照俄羅斯電力改革計劃，2008年電力工業(yè)基本完成重組，2011年全面實現(xiàn)電力自由競爭。但從4年來的運行效果看，預(yù)期的改革目標(biāo)還遠未達到，出現(xiàn)的電價持續(xù)飆升、發(fā)電重新壟斷、電網(wǎng)環(huán)節(jié)效率不高、投資面臨困難等問題仍困擾著行業(yè)發(fā)展，俄政府也在不斷制定新規(guī)則對改革進行修正。

電價持續(xù)飆升，俄羅斯政府不得不控制電價，全面自由競爭的市場短時間難以形成。2007年以來，俄羅斯平均電力價格上漲了2倍多，2008?2010年連續(xù)3年電價年均上漲幅度超過20%，遠高于CPI上漲幅度。其中，非管制價部分價格上漲幅度高于市場競爭部分。如2010年，管制部分電價上漲12.4%，非管制部分電價上漲25.5%。2011年，受到價格管制進一步放開、燃料價格波動等因素影響，電價進一步大幅上升， 部分州幅度達到40%以上(阿斯特拉罕州46.5%)，全國平均工業(yè)用電價格達到11美分/千瓦時，居民用電價格達到6.7美分/千瓦時，超過美國和部分歐洲國家電價水平。

2011年，時任俄羅斯總理的普京要求政府采取措施，未來3年將電價和其他基礎(chǔ)服務(wù)價格控制在平均物價上漲幅度內(nèi)。2012年，俄羅斯杜馬能源委員會主席表示，政府應(yīng)出臺法律控制電價的上漲，否則高電價將摧毀俄羅斯許多非原材料行業(yè)。與許多發(fā)展中國