兩種電力定價(jià)模式的探討

在人類歷史上，電價(jià)定價(jià)有兩種模式，一種是成本加成模式，即中國(guó)《電力法》規(guī)定的成本加利潤(rùn)加稅金的定價(jià)模式，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家電力工業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)條件下的電價(jià)定價(jià)模式;另一種是競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)模式，即英美近期提倡的在電力工業(yè)發(fā)電和銷售環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在電力市場(chǎng)上通過競(jìng)爭(zhēng)確定電價(jià)。其實(shí)兩種定價(jià)模式都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的定價(jià)模式，前者是壟斷經(jīng)營(yíng)條件下的定價(jià)模式，后者是建立在電力競(jìng)爭(zhēng)條件下的定價(jià)模式。但是在中國(guó)，人們往往把成本加成定價(jià)模式看成是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的電力定價(jià)模式，而把競(jìng)爭(zhēng)性定價(jià)模式看成是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的定價(jià)模式。目前國(guó)內(nèi)似乎更青睞競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)模式，電力企業(yè)贊成競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)模式，以為競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)可以擺脫政府控制價(jià)格，電力工業(yè)可以借此走向市場(chǎng);社會(huì)贊成競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)模式，以為可以像美國(guó)那樣，通過電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)降低電價(jià)。我們究竟應(yīng)該如何看待兩種定價(jià)模式?

一、歷史回顧

成本加成定價(jià)模式是從有電開始就采用的一種定價(jià)模式，經(jīng)過100多年的實(shí)踐，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用這一定價(jià)模式。雖然都采用成本加成定價(jià)模式，但成本的定義不同、國(guó)家政策不同、利潤(rùn)和稅收水平不同，各國(guó)電價(jià)有很大差別，突出體現(xiàn)在發(fā)達(dá)國(guó)家電價(jià)高，發(fā)展中國(guó)家電價(jià)低。發(fā)展中國(guó)家電價(jià)生產(chǎn)和消費(fèi)效率低下， 財(cái)政狀況惡化，原因在于電價(jià)較低。許多發(fā)展中國(guó)家的電價(jià)定得很低。據(jù)統(tǒng)計(jì)1988年發(fā)展中國(guó)家電費(fèi)加權(quán)平均電價(jià)僅0.04美元/千瓦時(shí)，只等于OECD國(guó)家平均電價(jià)的50%。

據(jù)估計(jì)，發(fā)展中國(guó)家電力的平均邊際成本為0.10美元/千瓦時(shí)或者更多，如果按邊際成本定價(jià)，發(fā)展中國(guó)家的電價(jià)應(yīng)高于發(fā)達(dá)國(guó)家。但是，在過去100多年的實(shí)踐中，成本加成電價(jià)創(chuàng)造了許多關(guān)于電價(jià)水平和電價(jià)結(jié)構(gòu)方面積累的有益經(jīng)驗(yàn)。競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)模式是在發(fā)電和售電領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制后的定價(jià)模式，但這種定價(jià)模式僅僅在少數(shù)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的國(guó)家使用，最多只有30多年的歷史。

我國(guó)的《電價(jià)改革方案》中明確規(guī)定，發(fā)電廠的競(jìng)爭(zhēng)分為容量電價(jià)和電量電價(jià)的競(jìng)爭(zhēng)。容量電價(jià)由政府制定，自然壟斷領(lǐng)域輸電和配電電價(jià)也由國(guó)務(wù)院及省級(jí)價(jià)格主管部門制定;另外像水電、核電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等非化石能源發(fā)電的上網(wǎng)電價(jià)需要特殊照顧的，也要由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門制定; 所以在競(jìng)價(jià)定價(jià)模式下，差不多有60%-70%的電價(jià)還是靠成本加成來定價(jià)�？梢哉f成本加成定價(jià)是競(jìng)爭(zhēng)性定價(jià)的基礎(chǔ)。

競(jìng)爭(zhēng)性定價(jià)是從英國(guó)自由化、私有化、放松管制、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制之后才出現(xiàn)的，但英國(guó)競(jìng)爭(zhēng)性電力體制改革進(jìn)展得并不順利。英國(guó)第一個(gè)十年實(shí)行全部發(fā)電企業(yè)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)和強(qiáng)制電力庫(kù)，2001年總結(jié)認(rèn)為發(fā)電市場(chǎng)的上網(wǎng)電價(jià)被發(fā)電企業(yè)操縱，否定了強(qiáng)制電力庫(kù)模式;第二個(gè)十年采取新電力交易制度，用戶直購(gòu)長(zhǎng)期合同和少量的現(xiàn)貸市場(chǎng)相結(jié)合，2012年總結(jié)認(rèn)為發(fā)電企業(yè)缺乏發(fā)電廠更新改造和新建電廠的積極性，有2000萬千瓦老舊電廠未改造，不僅不利于新能源的開發(fā)和減排溫室氣體，未來還會(huì)出現(xiàn)缺電局面，為此英國(guó)打算采取新的改革模式。可以說英美提出的競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)尚在試錯(cuò)的過程中，到目前為止，尚未找到競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)的好模式，世界上絕大多數(shù)國(guó)家還是繼續(xù)采取成本加成模式定價(jià)。

對(duì)我國(guó)來講，由于電力工業(yè)實(shí)行國(guó)有企業(yè)控制，電力工業(yè)重點(diǎn)發(fā)展水電、核電、風(fēng)電和光伏發(fā)電，這些電源都不具備引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。從過去十年改革來看，電價(jià)不改革，要想在發(fā)電、售電領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制難度很大，一旦競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)造成電價(jià)波動(dòng)，政府就會(huì)馬上出手干預(yù)，關(guān)閉競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。等到競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)形成后再來走電價(jià)市場(chǎng)化之路，恐怕遠(yuǎn)水解不了近渴，還是應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)在起就采用成本加成定價(jià)，搞好電價(jià)改革的基礎(chǔ)工作，待以后建立電力競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)時(shí)，再向競(jìng)爭(zhēng)性定價(jià)過度。

二、成本加成定價(jià)的困境

我國(guó)《電力法》規(guī)定“制定電價(jià)，應(yīng)當(dāng)合理補(bǔ)償成本，合理確定收益，依法計(jì)入稅金，堅(jiān)持公平負(fù)擔(dān)，促進(jìn)電力建設(shè)�！边@個(gè)規(guī)定是對(duì)的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家也是按照這個(gè)原則來確定電力價(jià)格。例如，日本制定合理電價(jià)的三原則：一是成本主義原則，二是公正報(bào)酬原則，三是對(duì)用戶公平原則，實(shí)際上也是“合理補(bǔ)償成本，合理確定收益，依法計(jì)入稅金，堅(jiān)持公平負(fù)擔(dān)”。問題在于成本收益是怎么規(guī)定的，日本對(duì)成本的規(guī)定是從發(fā)電至售電過程中所有費(fèi)用加上事業(yè)報(bào)酬的合計(jì)，成本與電費(fèi)收入間保持平衡的關(guān)系，故稱為成本主義原則。也就是說電價(jià)必須是在有效經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，為用戶提供良好的服務(wù)時(shí)所需成本的補(bǔ)償。

這是一條原則，貫徹此原則，就可以協(xié)調(diào)“電氣事業(yè)健康發(fā)展”以及“確保消費(fèi)者利益”兩方面的要求。我們往往壓低了成本、同時(shí)也壓低了收益，從而壓低了電價(jià)水平。甚至為了宏觀調(diào)控的需要，不顧電力企業(yè)的成本收益搞政策定價(jià)。中國(guó)自改革開放以來出現(xiàn)了幾種定價(jià)方案。

1.老電老價(jià)新電新價(jià)：我國(guó)改革開放初期，電力嚴(yán)重短缺，過去中央壟斷辦電，電力發(fā)展速度緩慢，為了加快電力建設(shè)，國(guó)家征收電力建設(shè)資金，為了提高地方辦電的積極性，國(guó)家將電力建設(shè)基金交給地方，此外還采取了買用電權(quán)和集資辦電等辦法。集資辦電規(guī)定老電老價(jià)和新電新價(jià)，這就是說，國(guó)家原來用撥款修建的發(fā)電廠仍執(zhí)行原來的低電價(jià)，主要解決居民生活用電、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電和支農(nóng)產(chǎn)品用電等需要低電價(jià)照顧的用戶用電;而新建發(fā)電廠按還本付息要求定價(jià)，這部分高價(jià)電，主要供工業(yè)和商業(yè)用電。對(duì)急需用電的工業(yè)和商業(yè)用電可以向發(fā)電公司購(gòu)買用電權(quán)，相當(dāng)于自己修建自備電廠。

這種定價(jià)方法，從原則上講還是成本加成定價(jià)，老電是按老的低成本定價(jià)，新電是按新電成本定價(jià)，這樣做的結(jié)果是國(guó)家原來擁有的老電廠損失很大，老電廠報(bào)廢時(shí)還不能回收投資，既沒有做到合理補(bǔ)償成本，也沒有確定收益，違背了成本加成定價(jià)的規(guī)定。而新電廠按還本付息定價(jià)，把電價(jià)抬得很高，使新電廠獲得了超額利潤(rùn)。這樣做的目的是為了打破中央電力部門對(duì)電力獨(dú)家壟斷，成立了多家電力企業(yè)，在比較短的時(shí)間內(nèi)扭轉(zhuǎn)了缺電局面。

2.標(biāo)桿電價(jià)：國(guó)家發(fā)改委關(guān)于印發(fā)電價(jià)改革實(shí)施辦法的通知中附件一，“上網(wǎng)電價(jià)管理暫行辦法”中規(guī)定：“①獨(dú)立發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價(jià)，由政府價(jià)格主管部門根據(jù)發(fā)電項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)壽命周期，按照合理補(bǔ)償成本，合理確定收益和依法計(jì)入稅金的原則核定。其中發(fā)電成本為社會(huì)平均成本;合理收益以資本金內(nèi)部收益率為指標(biāo)，按長(zhǎng)期國(guó)債利率加