中國(guó)能源政策“柔性”轉(zhuǎn)向 以“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)”為主

據(jù)國(guó)土資源部網(wǎng)站消息，根據(jù)黨的“十八大”報(bào)告關(guān)于“推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，控制能源消費(fèi)總量”的相關(guān)論述，近日，國(guó)家發(fā)改委能源所能源系統(tǒng)分析研究中心主任周伏秋指出，進(jìn)行能源總量控制，必須是“柔性的”。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)馮飛指出，以往的“命令-控制型”的能源政策體系必然轉(zhuǎn)向，今后的能源政策將轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策為主，一些市場(chǎng)化的、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性的政策手段迎來(lái)了機(jī)遇期。

“全國(guó)能源系統(tǒng)要立足國(guó)內(nèi)、把握趨勢(shì)，推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，控制能源消費(fèi)總量，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變能源發(fā)展方式，不失時(shí)機(jī)推進(jìn)能源體制改革，確保國(guó)家能源安全，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和民生改善提供源源不斷的動(dòng)力，為全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)的能源保障。”這一于不久前召開(kāi)的全國(guó)能源工作會(huì)議透露出的信息，正好契合了黨的“十八大”報(bào)告的相關(guān)論述——“推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，控制能源消費(fèi)總量”。

事實(shí)上，國(guó)家發(fā)改委能源所能源系統(tǒng)分析研究中心主任周伏秋早就注意到，黨的“十八大”報(bào)告是中央文件當(dāng)中第一次將能源生產(chǎn)和消費(fèi)的改革提高到這樣的高度。

“必須加快構(gòu)建立足國(guó)內(nèi)的能源安全保障體系，把國(guó)家能源安全牢牢掌控在自己手中�！敝芊�秋表示：“這體現(xiàn)了國(guó)家推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的勇氣和魄力，能源消費(fèi)總量控制工作要?jiǎng)诱娓�，�?guó)家進(jìn)行能源消費(fèi)總量控制的決心已下。”

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)馮飛指出，在這樣的情況下，在以往的能源政策體系當(dāng)中發(fā)揮了巨大作用的“命令-控制型”的政策體系必然轉(zhuǎn)向，今后的能源政策將轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策為主，一些市場(chǎng)化的、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性的政策手段迎來(lái)了機(jī)遇期。

持續(xù)增長(zhǎng)的能源需求

近幾年來(lái)，中國(guó)能源消費(fèi)一直保持著巨大的增量。據(jù)國(guó)家發(fā)改委能源研究所副所長(zhǎng)戴彥德提供的數(shù)字顯示，2012年是近10年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速最低的一年，也是近年來(lái)能源供需關(guān)系最為寬松的一年，但是能源消費(fèi)總量的增長(zhǎng)仍比2011年多出1.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。2013年，由于基礎(chǔ)建設(shè)投資的增加、城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展、換屆效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)增速上漲、民生工程等方面因素的影響，能源消費(fèi)總量的增速還要再加快。

據(jù)預(yù)計(jì)，“十二五”、“十三五”期間我國(guó)仍將處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展階段，2020年前能源消費(fèi)需求仍有可能保持2000年以來(lái)每年約2億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的增速，到2020年能源需求總量有可能達(dá)到53億噸標(biāo)準(zhǔn)煤�！叭绻�真的達(dá)到這個(gè)數(shù)，不但能源供應(yīng)難以保障，環(huán)境也受不了，一些地方生態(tài)環(huán)境承載能力已近極限。”戴彥德強(qiáng)調(diào)。

巨大且增長(zhǎng)迅速的能源消費(fèi)，使得中國(guó)的能源對(duì)外依存度迅速上升。從2011年中國(guó)的一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)來(lái)看，煤炭占68.4%，石油占18.6%，天然氣占5.0%，其他能源所占比例很小。自從1993年成為石油凈進(jìn)口國(guó)以來(lái)，中國(guó)的石油對(duì)外依存度由當(dāng)年的6%，一路攀升。

2012年10月24日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布了《中國(guó)的能源政策(2012)》白皮書(shū)，指出中國(guó)石油對(duì)外依存度已經(jīng)達(dá)到57%。2012年，中國(guó)進(jìn)口的煤炭為2.9億噸，為有史以來(lái)的最高紀(jì)錄。2006年，中國(guó)成為天然氣凈進(jìn)口國(guó)，2012年天然氣對(duì)外依存度接近1/3。

從國(guó)際來(lái)看，能源形勢(shì)也不容樂(lè)觀。以石油為例，2012年9月，中國(guó)戰(zhàn)略思想庫(kù)發(fā)表的《中國(guó)的能源安全與戰(zhàn)略選擇》一文指出，在進(jìn)口來(lái)源上，中國(guó)的海外油源主要集中在中東和非洲，這兩地的石油進(jìn)口占中國(guó)石油進(jìn)口量的3/4。這個(gè)區(qū)域也是亞洲與歐洲的油源。隨著國(guó)際能源供求矛盾日益加劇，亞歐之間的能源競(jìng)爭(zhēng)將趨于激化，亞洲內(nèi)部各國(guó)之間的能源競(jìng)爭(zhēng)也將趨于激化。

現(xiàn)在，中東油氣在美國(guó)能源供應(yīng)版圖中的重要地位正在逐步弱化。這一變化將導(dǎo)致全球能源格局發(fā)生深刻變化，將對(duì)中國(guó)能源安全產(chǎn)生較大沖擊。美國(guó)力量如果撤出中東，中國(guó)面臨的一個(gè)最重要問(wèn)題就是油氣的通道安全問(wèn)題。

政策糾結(jié)

黨的“十六大”以后，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心協(xié)調(diào)組織國(guó)家發(fā)改委能源研究所、科技部技術(shù)發(fā)展研究中心、中國(guó)環(huán)境規(guī)劃院、清華大學(xué)、煤炭信息研究院等單位共同進(jìn)行了“中國(guó)能源綜合發(fā)展戰(zhàn)略與政策研究”。該項(xiàng)目從2002年11月立項(xiàng)，2004年8月完成，形成了《中國(guó)能源發(fā)展戰(zhàn)略與政策研究報(bào)告》。

當(dāng)時(shí)預(yù)計(jì)，到2020年中國(guó)一次能源的需求在25億到33億噸標(biāo)準(zhǔn)煤之間。但是，2010年中國(guó)的一次能源消費(fèi)總量已達(dá)到32.5億噸，比預(yù)計(jì)提前了10年。

當(dāng)時(shí)報(bào)告提出的能源戰(zhàn)略是“保證供應(yīng)、節(jié)能優(yōu)先、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、環(huán)境友好、市場(chǎng)推動(dòng)”。當(dāng)時(shí)總報(bào)告的執(zhí)筆人之一馮飛認(rèn)為，當(dāng)時(shí)提出的戰(zhàn)略當(dāng)中，節(jié)能工作確實(shí)得到了前所未有的重視，取得了令全球矚目的成績(jī)，“十一五”期間，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的情況下實(shí)現(xiàn)了萬(wàn)元GDP能耗下降20%的目標(biāo)，但是“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”和“市場(chǎng)推動(dòng)”不盡如人意。2004年預(yù)計(jì)的能源消費(fèi)需求提前10年實(shí)現(xiàn)，其中的重要原因就是重工業(yè)的發(fā)展超出了預(yù)期。

2010年10月，中共十七屆五中全會(huì)召開(kāi)，“合理控制能源消費(fèi)總量”開(kāi)始進(jìn)入國(guó)家決策層視野。在此之前，國(guó)內(nèi)能源研究機(jī)構(gòu)已對(duì)此項(xiàng)剛性的、強(qiáng)約束性的能源政策進(jìn)行專題研究。但從該項(xiàng)新政提出伊始，各方的公開(kāi)爭(zhēng)議與私下質(zhì)疑之聲從未平息，能源消費(fèi)總量控制實(shí)施方案也遲遲未能出臺(tái)。

糾結(jié)的關(guān)鍵點(diǎn)在于，能源是經(jīng)濟(jì)的血液，倘若嚴(yán)格控制能源消費(fèi)總量，就意味著限制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度并不是很高，擺脫貧困的任務(wù)依然艱巨，全國(guó)各地發(fā)展不平衡，地方政府是強(qiáng)勢(shì)利益主體，同時(shí)也是各自轄區(qū)內(nèi)相關(guān)利益主體的代言人，在涉及地方發(fā)展權(quán)的問(wèn)題上絕無(wú)可能輕易妥協(xié)。

轉(zhuǎn)向以“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)”為主

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