對輸配分開的認識和再思考

2002年我國實施電力體制改革以來，輸配分開一直是電力改革爭論的焦點，甚至電力行業(yè)發(fā)展遇到的各種問題，都有專家將其原因歸咎為輸配不分，例如，風電接納問題，分布式能源上網(wǎng)問題，農(nóng)村電網(wǎng)薄弱問題等等。但是，在我國實施輸配分開到底能夠解決哪些問題，又會帶來怎樣的風險，需要從輸配電的本質(zhì)特性和市場經(jīng)濟的基本理論出發(fā)，進一步研究我國輸配分開的必要性和可行性，探尋合理的改革路徑，促進電力工業(yè)的科學發(fā)展。

一、輸配電具有自然壟斷屬性，理論上不存在分開的必要性

電力市場化改革的理論基礎(chǔ)在于對電力行業(yè)自然壟斷屬性的再認識。天然氣聯(lián)合循環(huán)(CCTG)等技術(shù)的成熟打破了發(fā)電領(lǐng)域的規(guī)模經(jīng)濟，意味著小規(guī)模的發(fā)電主體進入市場有更強的競爭力;同時，信息通訊和計量技術(shù)的發(fā)展也使得售電業(yè)務(wù)成為可獨立、可競爭的環(huán)節(jié)。然而，電網(wǎng)部分，無論是輸電，還是配電業(yè)務(wù)，仍然具有自然壟斷屬性，意味著一個企業(yè)提供某一產(chǎn)品需求的成本，低于多個企業(yè)提供這些產(chǎn)品的總成本。經(jīng)濟學理論證明，實行一體化壟斷經(jīng)營，是具有自然壟斷屬性行業(yè)的最優(yōu)制度安排。傳統(tǒng)垂直一體化電力體制的形成正是基于這一理論。

從理論上看，輸配一體化至少存在以下三方面的經(jīng)濟優(yōu)勢：一是分攤公用成本。輸配電業(yè)務(wù)和技術(shù)相似，存在眾多公用成本(如管理、設(shè)施、技術(shù)研發(fā)等);二是獲得協(xié)同效益，通過規(guī)模采購、人力資源、法律、審計、IT等共享服務(wù)降低成本，獲得協(xié)同效益;三是減少交易成本，企業(yè)內(nèi)部的信息溝通和傳遞有效減少兩個組織之間的信息不對稱問題，在輸配電規(guī)劃、建設(shè)、調(diào)度、運行各環(huán)節(jié)降低協(xié)調(diào)成本。

二、國外輸配電體制受多種因素影響，不宜盲目照搬

從國際電力體制改革經(jīng)驗來看，行業(yè)重組的核心是將自然壟斷業(yè)務(wù)與競爭業(yè)務(wù)的分離，各國根據(jù)自身國情實施了不同模式的改革�？傮w來看，目前在輸配電體制方面形成了兩種模式：一是輸電和配電為相互獨立的公司，即輸配分開;二是輸電和配電在一個集團內(nèi)，或為獨立子公司，或一體化管理。國外輸配電體制的形成主要受幾個因素影響：

1.歷史格局的延續(xù)。許多國家電力改革前就呈輸電和配電分離格局。例如英國英格蘭和威爾士地區(qū)，上世紀90年代以前電力行業(yè)由中央發(fā)電局(包括發(fā)電和輸電)和12家地區(qū)供電局構(gòu)成，改革后形成了發(fā)電、輸電、配電分環(huán)節(jié)設(shè)立公司的局面;在北歐、北美一些國家和地區(qū)，傳統(tǒng)上存在市政供電企業(yè)負責本地區(qū)供電，改革后這些公司自然而然成為獨立的配電公司，與輸電公司獨立;而日本、蘇格蘭和美國多數(shù)州仍保持輸配一體化的格局。

2.改革逐步推進進程中形成的格局。在歐洲，大部分國家是按照歐盟1996、2003年頒發(fā)的電力改革法令逐步推進電力市場化改革。歐盟首先要求輸電在2004年底與其他業(yè)務(wù)分離，以促進批發(fā)競爭和跨國交易;再要求配電于2007年底與發(fā)電和售電分離出來，促進零售競爭。在這一過程中，一些國家將輸電率先從原有垂直一體化企業(yè)中獨立出來，而隨著改革的推進，配電業(yè)務(wù)通常以子公司形式保留在原集團內(nèi)部，據(jù)此形成了輸配分開格局。如瑞典、意大利等。

3.經(jīng)過改革爭議后保持輸配一體化。受到英國等先期改革模式的影響，一些國家在制定電力改革方案時提出將發(fā)電、輸電、配電各環(huán)節(jié)拆分，但是在改革推進過程中改變了初衷。韓國金融危機后在世行等國際金融機構(gòu)的引導下制定了改革方案，要求韓國電力公社分階段實施廠網(wǎng)分開、輸配分開，2004年韓國政府在開展深入國際調(diào)研后，決定取消輸配分開改革;加拿大安大略省1998年出臺了新的電力法，要求原垂直一體化的加拿大第一水電公司(Hydro-one)拆分發(fā)電、輸電、配電業(yè)務(wù)，1999年發(fā)電資產(chǎn)分離后，政府對實施輸配分開的必要性進一步研究，認為輸電和配電業(yè)務(wù)具有加強的協(xié)同效益，允許新的Hydro-one公司保留輸配一體化體制。

從各國實踐看，輸配分開并沒有作為一項重要的內(nèi)容在各國改革中被強調(diào)，主要原因是輸電和配電都具有自然壟斷性屬性，兩項業(yè)務(wù)不存在利益沖突、盈利模式相同、監(jiān)管方式相似，并不存在分開的必要性。我們在借鑒國際經(jīng)驗時，需要透過現(xiàn)象看本質(zhì)，輸配電體制改革的核心是與可競爭業(yè)務(wù)分離，具有獨立合理的輸配電價體系，實現(xiàn)輸配電網(wǎng)健康發(fā)展、公平開放。

三、現(xiàn)階段我國實施輸配分開面臨諸多問題，改革風險大

我國正處于電力快速發(fā)展階段，“十二五”電力需求增長速度仍將在8%以上，需求快速增長、電源結(jié)構(gòu)加快調(diào)整，對輸配各電壓等級電網(wǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展和運行提出了更高要求。同時，現(xiàn)階段我國誠信體系、法律體系等尚不完善，契約精神相對缺失，如果實施輸配分開，可能帶來以下問題：

1.增加電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行風險，降低事故防范和抗災應急能力。輸配分開后，不同企業(yè)之間難以實現(xiàn)充分的信息共享、有效的資源整合和管理協(xié)調(diào)，易出現(xiàn)信息割裂，輸配電網(wǎng)之間難以及時掌握設(shè)備變化情況，在電網(wǎng)正常運行中增加了安全隱患;在異常事故情況下，事故處理的協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)增加，及時控制事故擴大的能力降低;在電網(wǎng)遭遇自然災害時，由于改革后的企業(yè)分散、規(guī)模小、力量弱，抗擊重大災害時的應急及災后重建能力將減弱。從2008年以來多次出現(xiàn)的冰災、地震、泥石流等災害中可以看出，地方電網(wǎng)的抗災和災后恢復能力有限。

2.城鄉(xiāng)電網(wǎng)統(tǒng)籌發(fā)展政策難以實施，部分配電企業(yè)發(fā)展將面臨困難。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，城市反哺農(nóng)村是我國和諧社會建設(shè)的基本政策�，F(xiàn)階段，我國在輸配一體化體制下，形成了城市補農(nóng)村、富裕地區(qū)補貧困地區(qū)的電價體系。若輸配分開，原有的內(nèi)部轉(zhuǎn)移支付、價格補貼、技術(shù)和管理幫扶政策都難以執(zhí)行，經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的配電企業(yè)將面臨較大的發(fā)展困難。必須直接通過稅費方式建立普遍服務(wù)機制解決平衡發(fā)展的問題，由此增加稅費征收、管理、監(jiān)管等成本不容忽視。

3.增加輸配電網(wǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展難度，影響電網(wǎng)投資運營效率。我國廠網(wǎng)分開后，市場主體增多，行業(yè)規(guī)劃協(xié)調(diào)難度陡增，“十一五”已出現(xiàn)發(fā)電企業(yè)盲目投資、效益下滑的問題，五大發(fā)電集團資產(chǎn)負債率已高達85%以上;實行輸配分開，市場主體將更加分散，規(guī)劃